El presupuesto del ajuste: Impacto del presupuesto nacional en la provincia del Chaco

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Miradas Locales

El presupuesto del ajuste: Impacto del presupuesto nacional en la provincia del Chaco


Por: Miguel Ignacio Alegre y Paula Lopez Arquier
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Desde el comienzo de su mandato, el Gobierno Nacional ha impulsado un proceso de descentralización de los gastos y centralización de la recaudación de recursos. Es necesario poner en agenda que en los casos donde se producen bruscos cambios en las responsabilidades de gastos y recaudación (sobre todo de gastos), los mismos podrían tener un fuerte impacto en las partidas presupuestarias y en el equilibrio fiscal de las provincias.

El jueves 15 de Noviembre el Gobierno Nacional consiguió aprobar el proyecto de Ley de Presupuesto para el año próximo que contempla el equilibrio en las cuentas fiscales,  una inflación interanual promedio del 23 por ciento, una caída de la economía del 0,5 por ciento y destina más del 70 por ciento de los recursos al gasto de jubilaciones, salud y planes sociales, además de un superávit de la balanza comercial de 5800 millones de dólares.  La meta es clara: hacia el déficit fiscal cero. Pero, ¿A qué costo? ¿Cómo afecta a la provincia del Chaco los cambios en el presupuesto nacional? ¿Cuáles fueron las partidas que sufrieron mayores modificaciones? 

Teniendo en cuenta esto, el objetivo del artículo es aproximar los impactos del Presupuesto Nacional 2019 sobre las cuentas provinciales, en particular de la provincia del Chaco. Para ello, se tuvo en cuenta las variaciones en las partidas presupuestadas entre los años 2018  y 2019 de las transferencias que realiza Nación a la provincia.  (Presupuesto abierto, Capítulo I del Anexo Estadístico por ubicación geográfica, Planilla Nº 18).

Para contextualizar, vale mencionar la serie de eventos que sucedieron previos a la aprobación del presupuesto dado que están en consonancia con el objetivo de alcanzar el déficit cero en 2019. (Ver línea de tiempo)

 

 

Figura 1: Línea de tiempo hacia la aprobación del presupuesto.

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Fuente: elaboración propia

 

En primer lugar, en noviembre de 2017 se firmó el consenso fiscal cuyo principal y explícito objetivo fue disminuir la presión tributaria para no agobiar la actividad económica. Un mes más tarde se aprueba la reforma tributaria cuyos principales objetivos estuvieron en consonancia con los preceptos del consenso, y luego una serie de compromisos que terminaron plasmados en el presupuesto 2019.

Luego, el 1ero de junio el Ministro de Hacienda, anuncia medidas como parte de un plan de ahorro para el sector público que recortaría el gasto en aproximadamente 20.000 millones de pesos.

El 15 de agosto se procede a la eliminación del Fondo Federal Solidario en el marco del plan de reducción del déficit fiscal del gobierno nacional. Esto ocasionó el descontento de las provincias debido a la eliminación de las transferencias diarias provistas por el instrumento. Se debe recordar que estos fondos debían de destinarse a inversiones en infraestructura, vivienda, promoción del sector productivo, etc. A raíz de esto, el 12 de Octubre se firma la adenda al consenso fiscal con objetivo de compensar a las provincias por esta pérdida a través del  “Programa de asistencia financiera a provincias y municipios” por monto total de $ 4.125.000.000.

Posteriormente, con algunas rigideces el 25 de octubre, el Gobierno consigue la media sanción en diputados del Presupuesto 2019. Finalmente con 45 votos a favor y 24 en contra, el 15 de noviembre el presupuesto es Ley.

 

Nuevas responsabilidades para las provincias

Como se mencionó, el gobierno trazó un sendero de reducción del déficit primario (ingresos menos gastos antes de intereses) en busca de alcanzar el equilibrio fiscal. Según el mensaje que acompaña el presupuesto se buscó “acelerar la convergencia hacia el equilibrio fiscal… desde valores definidos a principios de año (-3.2, -2,2 y -1,2 del PBI en 2018, 2019 y 2020 respectivamente), a -2,7, 0% y 1% de; PBI, respectivamente.” La solución no puede venir más que de una reducción en los gastos o de un aumento en los ingresos tributarios o de endeudamiento.

La solución no puede venir más que de una reducción en los gastos o de un aumento en los ingresos tributarios o de endeudamiento

A raíz de esto, el gobierno nacional encaró una serie de “esfuerzos fiscales”, donde parte de la disminución de  los gastos competen exclusivamente a nación y otro tanto a las provincias vía transferencias corrientes, de capital y subsidios económicos. El objetivo de este apartado es aproximar el impacto del recorte en las transferencias de recursos que dirigía Nación a las Provincias

Desde el lado de los gastos, el ahorro para Nación proviene, entre otras medidas, de la (re)transferencia o “recupero de ciertas responsabilidades” de las provincias que anteriormente las venía asumiendo el gobierno nacional. Por el lado de los ingresos, llevó adelante una reforma tributaria y supo postergar determinados items de misma en pos de no comprometer sus propias finanzas, pero asegurando al mismo tiempo que las finanzas de las provincias no se verían afectadas (por lo menos este era el discurso). En lo práctico, el traspaso de dichas responsabilidades fue acompañado por una  “transferencia equivalente” de recursos. A continuación se expone el esquema implementado de la distribución de ingresos y gastos para las provincias. (Ver cuadro 1).

 

Cuadro 1: Balance de las Provincias

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Fuente: Ministerio de Hacienda

 

En cuanto a los ingresos, el balance de las provincias contempla una serie de disminuciones. En primer lugar por la eliminación del Fondo Federal Solidario, lo que produjo un fuerte descontento entre las provincias dado que el recorte en los fondos afectaba directamente a infraestructura.

El presupuesto nacional, además contempla la reducción progresiva del Impuesto a los Ingresos Brutos como parte de la idea de fomentar la actividad productiva y considerándolo un impuesto distorsivo, lo cual no es menor para Chaco ya que constituye el tributo con más peso de recaudación provincial.

Adicionalmente se traspasó el total de la recaudación correspondiente al Impuesto a los Débitos y Créditos a la ANSES, que anteriormente era un 30% coparticipable, otro impacto a las finanzas de las provincias. 

Pero sin dudas el rubro de ingresos que más afecta a las provincias es el recorte de la cuenta transferencias corrientes a provincias y los subsidios económicos, ya que son los rubros que mayor disminución contemplaron en el balance de ingresos y gastos del Sector Público no Financiero. (Ver Cuadro 2)

 

Cuadro 2: Ingresos y Gastos del Sector Público No Financiero.

Ingresos y gastos del Sector Público no Financiero.
Millones de pesos y % del PBI
Variación anual En % del PBI
20182019%$20182019Dif
Subsidios económicos308.747287.302-6.9%-21.4452.2%1.6%-0.7%
Energía205.220201.929-1.6%-3.2911.5%1.1%-0.4%
Transporte100.81882.561-18.1%-18.2570.7%0.4%-0.3%
Otras funciones2.7092.8123.8%1030%0%0%
0%0%0%0%
Transferencias corrientes a provincias98.94081.633-17.5%-17.3070.7%0.4%-0.3%
Educación35.55930.742-13.5%-4.8170.3%0.2%-0.1%
Seguridad Social14.00017.00021.4%3.0000.1%0.1%0%
Desarrollo Social6.2905.983-4.9%-3070%0%0%
Salud9.46110.47310.7%1.0120.1%0.1%0%
Otras transferencias33.63017.435-48.2%-16.1950.2%0.1%-0.1%
RESULTADO PRIMARIO-364.5980-100%364.598-2.6%0%2.6%
400.378596.06548.9%195.6872.9%3.2%0.3%
RESULTADO FINANCIERO-764.976-596.065-22%168.911-5.5%-3.2%2.3%

Fuente: Ministerio de Hacienda: Mensaje del presupuesto nacional 2019.

 

En cuanto a los egresos, el discurso nacional sostiene que en un contexto de reducción del déficit primario se mantuvieron determinadas partidas que crecieron nominalmente por encima del incremento en el gasto agregado. En su presentación del presupuesto el Ministro Dujovne[1] indicó que mientras este último crece un 24%, el gasto social lo hace un 32%, la seguridad social un 35%, la salud un 29%, el gasto en vacunas un 94%, la asistencia social un 29%, los programas de compras de alimentos un 60%, la ciencia y técnica un 28%,  la educación al 21%, con lo que las principales partidas sostenidas son aquellas de contenido social[2]. Nótese que cualquiera de estas partidas sufrirían una disminución si la inflación entre períodos fuera como la de este año.

A partir de estos últimos datos nos propusimos indagar dentro del presupuesto nacional algunas de las partidas con mayor contenido social que se vieron afectadas y que contribuyen a lograr el objetivo de déficit nulo para el 2019.

Como está estipulado, la variación interanual 2018-2019 del rubro transferencias corrientes a provincias disminuye en 17.308 millones de pesos, es decir, del 17,5% interanual,  y un -0.3% en términos de PBI. Entre las partidas más afectadas se encuentra el rubro “Otras transferencias” por un importe de 16.196 millones de pesos (-48,9%) equivalente al 0.1% del PBI, y Educación con una reducción de 4.817 millones de pesos (-0.1% del PBI) y una reducción interanual del -13,5%.

Cuando se observan los programas a nivel nacional que experimentan ajustes se resalta la fuerte caída que  tendrá el Fondo de Incentivos Docente, que está presupuestado en $26.419,2 millones, con un incremento de apenas el 3,4% en comparación al año anterior, lo cual da una pérdida en términos reales de más de alrededor de 30 puntos. (Mensaje del Presupuesto, 2019. pág. 141) Por lo que el peso de resarcir la disminución del poder adquisitivo de los docentes recaerá en las provincias.

En relación a inversión en I+D, el Programa de innovación y desarrollo de la formación tecnológica experimenta una caída nominal de 5.053 a 4.420 millones, es decir, una caída del 14%, a lo que hay que sumar la caída en términos reales, por lo que el recorte llegaría al 40%. En cuanto al programa de fortalecimiento edilicio de jardines se prevé una reducción de 6.063 a 2.528 millones, una caída del 58% nominal. (Mensaje del Presupuesto, 2019. pág. 140)

Por otro lado, el rubro subsidios económicos proyectado para 2019 disminuiría en 21.445 millones de pesos, alcanzando una reducción en términos nominales del 6.9%. Las partidas más afectadas serán energía y transporte con una disminución del 1,6% y 18,1% respectivamente. (Mensaje del Presupuesto, 2019. pág. 72)

 

Impactos del Presupuesto Nacional en Chaco

La provincia recibía en 2018 un total de 36.534 millones en concepto de transferencias, incluidas corrientes y de capital. En 2019 pasará a recibir el equivalente a  47.703 millones, lo que implica un incremento de 31% en términos nominales[3]. (Presupuesto Abierto. Capítulo I, Planilla Nº 18) Dependiendo de la inflación efectiva la situación provincial será favorable o no, aunque las proyecciones  no son muy optimistas en este sentido.

El principal descontento a nivel provincial está relacionado a la eliminación no progresiva y homogénea de los subsidios al transporte, energía, fondo federal solidario y otras partidas sensibles sin contemplar que las provincias, en especial las del norte, parten de indicadores sociales muy desiguales y con distinta capacidad recaudatoria que el resto de las provincias. Con el objetivo de verificar la magnitud del ajuste del presupuesto nacional en la provincia del Chaco se procedió a comparar la variación en las partidas presupuestadas entre los años 2018 y 2019 por institución  (Inc. 14), y en un mayor nivel de detalle en algunos de los programas que consideramos más relevantes dado el impacto socioeconómico que tienen en la provincia (Inc. 18).

Los gastos totales que realiza la Administración Nacional en la provincia incrementarán un 30% nominalmente, pero en términos reales dependerá de la inflación efectiva para 2019. Con el supuesto de una inflación de 34,8% el gasto nacional en la provincia caería en más de 3 pp.[4]

El cuadro anexo A permite observar aquellas partidas que sufrieron un fuerte recorte en el gasto presupuestado a nivel nacional para la provincia del Chaco. Las principales afectadas son aquellas relacionadas a educación, transporte, trabajo, y obras. En concordancia con el discurso nacional, los rubros más beneficiados se relacionan con salud y seguridad social.

las principales partidas que sufrieron un fuerte recorte en el gasto presupuestado a nivel nacional son aquellas relacionadas a educación, transporte, trabajo, y obras

Aquella que experimenta mayor disminución es el Ministerio de Hacienda de Chaco con una caída del 84% nominalmente, donde el factor clave que es el recorte en los subsidios energéticos. Aquí encontramos la partida correspondiente al fondo nacional de energía eléctrica el que disminuye un 30%.

La segunda partida más afectada corresponde al  Ministerio de Educación, que disminuye un 32% nominalmente lo que significa que se reduzca a casi a la mitad en términos reales.

Dentro de educación se destaca la controversia por el fondo de incentivo docente. Las transferencias por este concepto prácticamente no presentan aumentos (3% nominal) lo que implica una caída en término reales equivalente al avance de la inflación el próximo año.

Otra de las partidas que sufren recortes, son las becas entre las que se encuentran las becas de compromiso docente y el PROGRESAR. La que mayor peso tiene entre estas partidas son las becas progresar con un recorte nominal del -22%. Las mismas experimentan una reducción de por lo menos la quinta parte de lo presupuestado en 2018.

Por su parte el ajuste en el rubro de Desarrollo de la educación superior es de un 13% nominalmente. Esta partida incluye programas de asistencia financiera para universidades, pago del personal docente y no docente, y actividades de investigación. Está contemplado además disminuir la asistencia financiera para el pago de docentes, y de autoridades superiores (-36%). También se prevé un recorte en programas de fomento a las actividades de investigación de docentes no universitarios (-30%). Por otro lado, la partida correspondiente al fortalecimiento edilicio de jardines pasó de 77 millones a 97 en estos últimos años, un incremento del 26,5%. Por otro lado, las asignaciones correspondientes a infraestructura y equipo sufren recortes de 42 millones (-34,5% nominal) .

Tercero, le sigue el Ministerio de Trabajo donde el presupuesto apenas se incrementó interanualmente. Los programas correspondiente a Acciones de empleo y el Repro (Programa de recuperación productiva) que se mantuvieron constantes se verán afectadas principalmente por la pérdida de poder adquisitivo. Dentro de las acciones de capacitación laboral, los programas de Apoyo y de Orientación, formación e inclusión de Jóvenes al contrario experimentan recortes presupuestarios. 

También entre las partidas que menos aumento nominal tuvieron se encuentra el Ministerio de Transporte (apenas un 7% de incremento) donde el ajuste provino por las cuentas de mantenimiento y reparación. Dentro de este Ministerio existen partidas que dejan de recibir prácticamente algún tipo de asignaciones como las construcciones de obras viales fuera de la red vial nacional o las obras por convenio con provincias.

En cuanto al Ministerio del Interior, Obras públicas y Viviendas, resulta positivo resaltar el programa de Desarrollo de infraestructura Urbana en Municipios que experimenta un 460% de aumento. También aparecen programas de apoyo a la ejecución del PRO.CRE.AR, y de vivienda social.

En el extremo opuesto, el más beneficiado será el Ministerio de Salud y Desarrollo, con un 41% de incremento nominal. Dentro de esta partida sobresalen las prestaciones previsionales: tanto las prestaciones previsionales del régimen de reparto que incrementan un 42% nominal, la reparación histórica de haberes un 38%, y las prestaciones previsionales por moratoria previsional que incrementa un 37%, todas por encima de la inflación proyectada.

Analizando del lado de la industria y el fomento de innovaciones tecnológicas en producción: El Programa de Innovación y Desarrollo de la Formación Tecnológica en Chaco paso de un 137 millones en 2018 a 132 millones en 2019, presentando una caída del  3,51% en términos nominales. El INTI Chaco por su parte también conlleva un recorte de fondos que asciende al 26% en términos reales.

En relación al destino de fondos a la Agricultura Familiar que desde el 2016 viene sufriendo un vaciamiento progresivo por parte del Gobierno Nacional, El programa “Investigación Fundamental e Innovaciones Tecnológicas en Agricultura Familiares” es el  más afectado  de los analizados. Presentando una disminución en términos nominales del 52%, sin mencionar la escasa cantidad  de fondos destinada a la actividad.

Finalizando, el caso de las transferencias a la provincia para la Administración Nacional de la Seguridad Social las mismas han incrementado en alrededor del 60% nominalmente, explicado por el incremento en las partidas de prestaciones previsionales del régimen de reparto, la reparación histórica de haberes, y las prestaciones previsionales por moratoria por encima del 40% nominal. Las asignaciones familiares también incrementan en general. Lo cual es coincidente con el mensaje del Gobierno Nacional de no recortar prestaciones sociales.

Dada la recorrida por las principales partidas mencionadas, es claro el sentido al que la gestión actual encamina su política pública. El principal ajuste en Chaco se produce en el área de Hacienda, Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología y el Ministerio de transporte, pero a la vez focaliza en determinadas partidas con fuerte impacto social. Las partidas asociadas a transferencias de capital quedan en segundo plano y muchas transferencias corrientes “prescindibles” experimentaron fuertes recortes.   

El principal ajuste en Chaco se produce en el área de Hacienda, Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología y el Ministerio de transporte, pero a la vez focaliza en determinadas partidas con fuerte impacto social

 

Todas estas quitas resultan necesarias para agrandar la brecha entre los ingresos y egresos requerida por el gobierno nacional para los pagos de los servicios de la deuda. La última fila del cuadro 2 muestra que los servicios de la deuda se incrementan un 48% nominalmente, por encima de cualquier incremento de las partidas sociales. Solo en 2019 el monto destinado al pago de intereses es de 596.065 millones, equivalente a dos veces la totalidad de subsidios económicos destinados a toda la población en el mismo año.

El incremento en el pago de intereses para 2019 será de 195.687 millones de pesos, equivalente a 19 veces las transferencias corrientes que hace nación en salud a las provincias, o 6 veces las transferencias en educación a todas ellas, o lo que es peor un poco más del 10% de la recaudación tributaria nacional se destinará al pago de los intereses. Expresado en términos de PBI, desde 2016 a 2019 el pago de servicios de deuda se habrá duplicado (de 1.6% del producto en 2016 a 3.2% en 2019).

Los sucesivos recortes presupuestarios, especialmente en partidas sensibles,  ponen en una peor posición a las provincias que, se verán obligadas a tomar las riendas del asunto dado el progresivo pero claro desligue del Gobierno Nacional, con la bandera del déficit cero.


[1] Puede ser corroborados en el mensaje del presupuesto 2019 pag. 125

[2] Nuevamente, debe recordarse la concordancia entre este discurso y aquel en el que el fondo “no puede quedar sujeto a ajustes con efectos negativos en lo social” 

[3] El gasto total general presupuestado de la Administración Nacional en la provincia del Chaco pasó de 39.925 en 2018 a  51.936 millones en 2019.

[4] Este supuesto consideramos bastante conservador, por cuanto se ubica entre la inflación proyectada en el presupuesto (23%) y por debajo la proyectada por el Banco Central (47,5) para el año próximo.

 

Anexo:

Cuadro Anexo A. Fondos de Ministerios

Institución20182019Var. NominalVar. Real
Ministerio de Hacienda109.397.88117.632.805-84%-88%
Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología2.979.190.6902.012.124.159-32%-5%
Ministerio de Producción y Trabajo541.227.211557.461.0953%-24%
Ministerio de Transporte849.136.665905.092.9557%-21%
Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda2.816.525.2653.536.622.50326%-7%
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos1.305.930.9681.673.111.85928%-5%
Ministerio de Seguridad1.168.614.9331.509.284.39429%-4%
Ministerio de Salud y Desarrollo Social22.329.616.56231.424.246.62441%4%
Ministerio de Defensa626.484.417891.924.24342%6%
Ministerio Público56.857.70783.832.80947%9%
Total39.925.862.85051.936.958.48230%-3%

  Fuente: Elaboración propia en base a datos de Presupuesto Abierto.

 

Cuadro Anexo B. Programas según Ministerio

Programas 20182019Var. NominalVar. Real
Investigación Fundamental e Innovaciones Tecnológicas en Agricultura Familiar248.555118.922-52%-65%
Acciones de Formación Docente63.553.77633.701.000-47%-61%
Fondo Nacional de Energía Eléctrica - FSCT60%25.879.46917.632.805-32%-49%
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina - PROGRESAR48.4920.00037.9224.671-22%-42%
Desarrollo de la Educación Superior351.275.436303.426.367-14%-36%
Innovación y Desarrollo de la Formación Tecnológica137.123.756132.303.102-4%-28%
Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)2.323.1852.304.841-1%-26%
Fondo Nacional de Incentivo Docente y Compensaciones Salariales878.218.264907.584.6963%-23%
Seguro de Desempleo74.850.00077.954.0804%-23%
Acciones de Capacitación Laboral66.400.00074.008.05011%-17%
Comedores Escolares40.327.30549.145.54222%-1%
Economía Social5.462.5446.817.22525%-7%
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)205.471.314260.818.84527%-6%
Asignaciones Familiares4.620.380.0006.461.875.4794%4%
Administración Nacional de la Seguridad Social19.136.430.00030.273.174.09358%17%
Apoyo para el Desarrollo de Infraestructura Urbana en Municipios321.2391.800.000460%316%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Presupuesto Abierto.

 

 

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