Aprendizajes que nos dejó la pandemia de COVID 19 en torno a la organización del trabajo y al diseño e implementación de políticas públicas en el gobierno del Chaco

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Miradas Locales

Aprendizajes que nos dejó la pandemia de COVID 19 en torno a la organización del trabajo y al diseño e implementación de políticas públicas en el gobierno del Chaco


Por: Ayelén Flores y Rafaela Lescano
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Introducción

El artículo se propone abordar los impactos que la pandemia del COVID-19 ha tenido sobre la administración pública chaqueña, a partir del estudio de caso de ministerios y jurisdicciones administrativas específicas. Aquí analizamos si las modificaciones al interior de la organización de los equipos de trabajo implican cambios de fondo que suponen un punto de inflexión, o si prevalecen las inercias de continuidad luego de la crisis sanitaria. Asimismo, nos focalizamos en los aprendizajes que representó la implementación de políticas públicas locales en el contexto de aislamiento, revisando si las prácticas y dinámicas decisionales que se adoptaron en la pandemia prevalecen al día de hoy, e indagando en qué medida las mismas redundan en una intervención estatal más exitosa en la ciudadanía en general y en los beneficiarios de políticas públicas determinadas en particular.

Esta exploración es abordada desde el análisis de varias categorías que reflejan el impacto del accionar estatal tanto al interior de la Administración Pública, es decir, en la relación con los equipos de trabajo, como en la prestación de servicios a la ciudadanía. Se pretendió enlazar literatura específica sobre organización de equipos de trabajo en la administración pública y sobre implementación y diseño políticas (y el respectivo impacto de la digitalización en ambos procesos) con la herramienta metodológica del estudio de caso de cuatro organismos estatales vinculados a la implementación de aquellas políticas públicas que surgieron con el objetivo de atender el sostenimiento material de familias y empresas durante el período de aislamiento, a saber el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Producción, Industria y Empleo, el Ministerio de Planificación, Economía e Infraestructura y el Nuevo Banco del Chaco. Construimos la información mediante el análisis de entrevistas semiestructuradas a diversos actores de la esfera pública (funcionarios/as, y técnicos/as) que estuvieron al frente de la implementación de estas políticas y que actualmente continúan en la gestión provincial.

De algún modo el aislamiento social obligatorio dispuesto como medida preventiva durante la pandemia por COVID-19 terminó por consolidar un proceso que se venía gestando desde hace unos cuantos años en la administración pública provincial, pero que hasta ese momento no había logrado alcanzar resultados significativos. El paso de la presencialidad a la virtualidad de los equipos de trabajo de los agentes de la administración pública fue tanto necesario como determinante en la aceleración de los procesos de incorporación de medios tecnológicos para la gestión (por ejemplo, firmas digitales, expedientes electrónicos, trabajo colaborativo en la nube).

Fragmento de Entrevista a Funcionaria del Ministerio de Desarrollo Social:

“En general algunas oficinas tienen formato mixto. Más que nada los que manejan el SGT – Sistema de Gestión de Trámites- por cuestiones administrativas. Y eso también impulsó, por pedido del gobernador, los procesos de implementación de estadística digital. Se empezó a utilizar mucho el SGT y las actuaciones electrónicas. Se empezó a trabajar mucho en línea con los equipos desde google drive como la herramienta más simple.”

Ahora bien, también es cierto que el gobierno del Chaco no estaba preparado para gestionar la pandemia haciendo un uso masivo, integral y articulado de las TICs ya que sus niveles de transformación digital eran aún incipientes. En ese sentido, la cuarentena habilitó retomar el diseño de políticas públicas enfocadas en las tecnologías como un eje estratégico para el desarrollo, a la vez que evidenció las carencias y las brechas que existen en toda la extensión del territorio provincial. A modo de ejemplo, un estudio reciente reveló que, además de la administración provincial, sólo 3 de los 70 municipios del Chaco cuentan con expedientes electrónicos (Flores, Lescano y Miranda, 2022). En ese sentido, resulta evidente que la gestión digital es una necesidad de la administración pública moderna y no una cuestión opcional, secundaria o meramente aspiracional.

Una enseñanza fundamental de la crisis ha sido que la digitalización es un valor esencial y necesario y, en ese marco, que el gobierno digital se vislumbra como una apuesta estratégica ineludible y la brecha digital como el principal obstáculo a vencer para hacer posible una gestión pública más cercana al ciudadano (CEPAL 2021). Esto quiere decir que no es posible el uso y apropiación de las TICs para el desarrollo sin que el acceso incluya a la ciudadanía en su totalidad, respetando los principios de igualdad y equidad. La brecha digital —acceso, asequibilidad y velocidad de redes— es una de las principales barreras para los servicios digitales, además de la falta de infraestructura, conectividad, inclusión, herramientas y habilidades de la población en muchas áreas de la región. Todavía existen millones de personas no conectadas, principalmente por problemas socioeconómicos que son consecuencia directa de la brecha social. En un mundo informatizado, la disminución de la brecha digital contribuye con el acortamiento de la brecha social y esto sucede solo cuando se adquiere pleno conocimiento de que los asuntos relacionados con las TICs no son solo técnicos, sino económicos, sociales, políticos y culturales.

 

Análisis de los aprendizajes que nos dejó la pandemia de COVID 19

Al comienzo de la pandemia del COVID-19, un informe del Banco Mundial (Paskov, 2020) indicaba que un total de 136 países se encontraban implementando algún formato de trabajo remoto en la administración pública. Argentina no fue la excepción y el 20 de marzo se decretó el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) que abarcaba a todos los sectores de la economía, incluido el Estado. En términos generales, el ASPO llevó a parte de los trabajadores de Argentina a desempeñar sus tareas de manera remota, y se estima que el porcentaje de trabajos que tenía entonces el potencial de realizarse a distancia ronda el 27% de los trabajos totales en el país (Albrieu, 2020).

Argentina se encuentra entre los siete países que a partir del año 2020 legislaron de manera específica sobre la temática, producto de la emergencia sanitaria, de acuerdo a un relevamiento reciente del CLAD. Asimismo, se encuentra dentro de los países que alcanzan al empleo público con dichas reglamentaciones. El contexto disruptivo de la emergencia sanitaria obligó a la mayoría de los sectores de la economía argentina, y también a las oficinas públicas y sus áreas administrativas dentro del Estado a readaptarse a una nueva realidad que requirió del diseño de nuevas normas regulatorias en condiciones relativamente adversas para la adaptación al trabajo remoto. En ese marco, en un lapso no mayor de cuarenta y ocho horas, el Estado debió instrumentar acciones para continuar funcionando en forma no presencial de la manera más acelerada posible.

El pasaje a formatos de trabajo remoto en la administración pública no se produjo en las condiciones y parámetros que los supuestos teóricos de la literatura especializada establecen, sino que constituyó centralmente la respuesta a la emergencia disruptiva de una situación de pandemia. Principalmente, se debió a problemas relativos a la falta de herramientas tecnológicas o una mala conectividad en casa. Entre las causas más comunes que obstaculizaron y aún obstaculizan el teletrabajo se incluye: poco acceso a archivos y aplicaciones, mala conectividad desde los hogares y capacitación deficiente para el teletrabajo.

Ahora bien, en los casos analizados los equipos de trabajo se reorganizaron en formatos mixtos donde los trabajadores de riesgos comenzaron a realizar teletrabajo o trabajo remoto y aquellos que no corrían riesgos y no tenían a cargo el cuidado de otras personas, continuaron sus actividades en el lugar de trabajo. Luego se pasó a la modalidad de trabajo por burbujas donde el equipo se dividía en al menos dos turnos, para trabajar una semana desde los hogares y una semana desde las oficinas. Estas nuevas dinámicas de trabajo y el incremento de la demanda de soluciones por parte de la ciudadanía, habilitaron la incorporación de personal que en la vuelta a la normalidad no encontró un lugar físico donde desarrollar sus tareas fácilmente. Estas situaciones que se generaron a raíz de la reorganización de los equipos de trabajo para hacer frente a la pandemia provocaron que las “burbujas”, equipos de trabajo “mixtos”, trabajo remoto alternado, se mantengan hasta hace unos pocos meses atrás en algunas de las oficinas de estos organismos analizados.

De hecho, algunos organismos públicos, redujeron la cantidad de horas de trabajo, permitiendo que a los agentes dilatar horario de ingreso a sus respectivos lugares de trabajo, sin extender el de egreso.

Durante el aislamiento las tareas se llevaron a cabo esencialmente en documentos compartidos de Google Drive, a la vez que se utilizaron plataformas y aplicaciones de video llamadas como Zoom, Whatsapp y Skype, que sirven fundamentalmente a la necesidad de coordinación, más que a la realización de acciones específicas.

Una de las cuestiones fundamentales que quedaron en evidencia en los gobiernos de regiones como la nuestra es la debilidad política y técnica de las entidades de conducción digital. Para Chaco, es clave fortalecer y dotar de las capacidades y del respaldo político necesario a las áreas encargadas de la transformación digital, y por eso en el 2020 se creó a tal fin el Concejo de Transformación Digital (CDT) y el Plan para la Transformación Digital Gubernamental, con el propósito de dotar de herramientas tecnológicas y capacitaciones suficientes a todo el personal de la administración pública. El objetivo central es superar la instancia de presentación de documentos o declaraciones de intenciones, mediante la adopción de planes, estrategias o agendas de gobierno digital que sean verdaderos instrumentos de política pública y que se constituyan en guías de acción con metas, actividades y responsables, que cuenten con los recursos suficientes, con un sólido apoyo y liderazgo político para promover su desarrollo dentro y fuera del sector público y con herramientas que permitan atraer, desarrollar y retener servidores públicos calificados (Dieguez et al, 2020).

Para Chaco, es clave fortalecer y dotar de las capacidades y del respaldo político necesario a las áreas encargadas de la transformación digital

La transformación digital del Estado exige que los funcionarios y servidores públicos de todos los niveles adquieran las nuevas competencias que ello requiere. Esto demanda promover y asegurar procesos sistemáticos y actualizados de formación y capacitación en gobierno digital y uso de las TICs en todos los niveles e instancias de las administraciones públicas.

En esa línea, se disparó una variada oferta de capacitaciones y formación en herramientas virtuales por parte de la Subsecretaría de Modernización del Estado, como por parte del IPAP -Instituto Provincial de la Administración Pública-.

Fragmento de Entrevista de Funcionaria del Ministerio de Planificación, Economía e Infraestructura:

 

“Y forzó a los equipos también, cuando comenzamos a usar el SGT la mayor resistencia estaba en las y los trabajadores. Pero la verdad es que tuvimos un acompañamiento de la Subsecretaría de Modernización que tuvieron la paciencia para capacitar y asesorar en todo lo que necesitábamos. Al principio, hasta a mí que puedo llegar a tener mayores conocimientos me costó entender, pero bueno la verdad que el sistema es muy bueno y la pandemia lo que hizo fue acelerar el proceso.”

Pero estos cambios no solo aceleraron los procesos de transformación digital al interior de la administración pública si no que impulsaron el fortalecimiento de relaciones estratégicas para la implementación de políticas públicas entre Estado y Organizaciones de la Sociedad Civil. Este es un desafío que según la CEPAL (2021) muchos gobiernos no lograron soslayar durante la pandemia, evocando la ausencia de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión a lo largo de la crisis que dejaron al menos dos lecciones importantes. La primera es que los Gobiernos no asumen que la participación ciudadana en un régimen democrático es una pieza sustantiva y no accesoria en la gestión pública, lo que deriva en una falta de aprovechamiento de las múltiples capacidades y del potencial de aporte que tiene la sociedad civil en la construcción de soluciones y respuestas. Esa visión inhibe la creación de métodos y mecanismos que estimulen y garanticen la participación de la ciudadanía, y provoca que la gestión de las relaciones con los actores de la sociedad civil termine siendo adversativa y conflictiva por ambas partes. La segunda lección es que las organizaciones sociales y ciudadanas no logran construir articulaciones y sinergias que les permitan ganar suficiente peso político para ser tomadas en cuenta por los poderes gubernamentales.

estos cambios no solo aceleraron los procesos de transformación digital al interior de la administración pública si no que impulsaron el fortalecimiento de relaciones estratégicas para la implementación de políticas públicas entre Estado y Organizaciones de la Sociedad Civil

No obstante, como lo mencionamos más arriba, en el caso de los organismos estatales estudiados se observó una muy interesante colaboración de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) con el Estado para la implementación de las políticas públicas durante el período pandémico.

Fragmento de Entrevista a Empleado del Ministerio de Desarrollo Social:

 

“Nosotros necesitábamos lo que nosotros le decimos “reempadronar” hacer actualizar los datos y la verdad que era todo un desafío porque nadie conocía lo que es tu gobierno digital. Y a partir de todo ese laburo que se hizo con las OSC, que tienen rentado entre sus miembros que hacen un laburo social y territorial el lograr que todos estén registrados en tu gobierno digital y hoy en día todos están bancarizados, no hay personas que reciban de parte del estado una transferencia directa social que no lo reciba desde una tarjeta del NBCH.”

 

Otro de los cambios mencionados es el aumento de las prestaciones virtuales y la facilitación de la realización de trámites para el ciudadano. Por ejemplo, aumentaron las prestaciones en Tu Gobierno Digital. En este sentido, la gestión documental electrónica en nuestra provincia es relativamente reciente. La plataforma Tu Gobierno Digital fue creada y puesta en marcha en el año 2017, mediante el decreto 1525/17, con el objetivo de lograr la centralización y la agilización de trámites. “Existen 640 trámites de organismos disponibles para que los ciudadanos y ciudadanas puedan hacer en línea, sin moverse de sus casas, al igual que el seguimiento de los mismos, a través de la plataforma Tu Gobierno Digital, que cuenta con 700 mil usuarios y usuarias que hacen más de 36 mil interacciones por día.” (https://comunicacion.chaco.gov.ar 2/09/2022).

A través de este sitio, y ya desde el período pre-pandémico los agentes estatales pueden acceder a sus recibos de sueldo y realizar trámites en relación a la administración pública provincial; durante la pandemia se incorporó la opción para los ciudadanos de gestionar turnos para circular por la vía pública y para acceder a las aplicaciones webs de otras entidades públicas, por ejemplo, a la de la obra social de la provincia (INSSSEP), a la vez que se hizo posible la inscripción a beneficios otorgados por organismos públicos como el Instituto de Vivienda y el Ministerio de Economía, Planificación e Infraestructura.

Respecto a la firma electrónica, si bien Chaco adhirió a la ley nacional en el año 2010 mediante ley provincial 1895-A, la misma no fue implementada de forma generalizada hasta el año 2020. Fueron las circunstancias excepcionales impuestas por la pandemia por COVID-19 las que propiciaron que diversas entidades públicas comenzarán a utilizar de forma masiva por primera vez la firma electrónica. El expediente electrónico es otra tecnología de gobierno que comenzó a utilizarse hace relativamente poco tiempo, más precisamente en el año 2021, a partir de ese año los procedimientos estandarizados por expediente manual seguían vigentes y conviven con la gestión documental digital. Lo que traía aparejado enormes confusiones en el tratamiento de los procesos administrativos, hasta que, en 2022, se estableció por Ley N°3203-A de Simplificación y Modernización Administrativa que la totalidad de la actividad ejecutada en ejercicio de la función administrativa se desarrolle mediante las tecnologías de información y comunicaciones (TIC). Sin embargo, aún no ha sido implementada en su totalidad. Por ejemplo, en Lotería Chaqueña, si bien se utilizan actuaciones electrónicas que se envían de un sector a otro mediante un sistema online, aún se continúa acompañando este envío web con un soporte en papel físico. En este sentido, en el transcurso de la pandemia, el gobierno ha impulsado más y mejores iniciativas de digitalización que en los 10 años anteriores, lo que es una prueba de que el gobierno digital puede avanzar a un ritmo mucho mayor.

La planificación y la coordinación multinivel (intergubernamental) de las políticas públicas son dos componentes claves mencionados en las entrevistas que resultaron fundamentales para implementación de las políticas públicas en el contexto de emergencia. 

Fragmento entrevista asesor del Ministerio de Producción, Industria y Empleo:

“la diferencia en la performance y la efectividad de los esfuerzos de los distintos ministerios tiene que ver con la capacidad de articulación, quienes más articularon entre sí, más y mejores respuestas brindaron a la ciudadanía, por eso el ATP fue un éxito en el impacto y en la llegada a los beneficiarios.”

 

Otro de los aspectos a resaltar es la Inclusión financiera y mejor posicionamiento comercial del Nuevo Banco del Chaco. El término “inclusión financiera”, hace referencia al acceso y uso a servicios financieros por parte de la población. En ese sentido, en el marco de las restricciones a la movilidad por la pandemia de Covid-19, el nivel de bancarización creció más de 60% entre 2019 y 2022; el incremento fue impulsado fundamentalmente por la bancarización de personas con bajo nivel educativo, ya que para que aquellas que terminaron solo la primaria la tasa saltó desde el 33% hasta el 79% en los últimos tres años. Según la información publicada por ANSES, el Chaco fue la provincia con menor porcentaje de beneficiarios no bancarizados, con menos del 10%. Esto se explica en gran medida por el papel del Nuevo Banco del Chaco como intermediario, donde se abrieron aproximadamente 140 mil cuentas IFE.

La planificación y la coordinación multinivel son dos componentes mencionados en las entrevistas que resultaron fundamentales para implementación de las políticas públicas en el contexto de emergencia.

Por otro lado, los testimonios de los trabajadores del Banco del Chaco revelan que la oportunidad fue aprovechada por la entidad bancaria para posicionarse mejor en el mercado y captar más clientes, demostrando su eficiencia y capacidad resolutiva en momentos de emergencia. Ello indudablemente trae ínsito consecuencias positivas para el desarrollo de la banca pública, lo que resulta fundamental para que el estado provincial pueda diseñar e implementar más y mejores herramientas financieras tanto para Pymes como para familias chaqueñas.

Fragmento entrevista Gerente Banco del Chaco:

“Generalmente eran empresas que pagaban los salarios en otros bancos, pero lo que implementamos nosotros…es que los otros bancos no estaban dando las mismas respuestas que el NBCH, tardaban más en darle la solución al cliente, y eso fue para nosotros una gran ventaja competitiva, al estar todo dentro de la misma provincia y quizás en un mismo edificio las personas que deciden, se podía tomar la decisión en un mismo día, en cambio otros bancos (internacionales o nacionales) que tienen su casa central en Buenos Aires tenían que esperar la respuesta desde Buenos Aires, eso para nosotros fue una gran oportunidad para captar mayores clientes que antes no los teníamos y que hasta el día de hoy subsisten, ninguno de los que incorporamos se fue.”

 

Los/as funcionarios/as resaltan estas transformaciones como motor de la Individualización del acceso a la política pública, asistencia directa al beneficiario, sin intermediarios reduce las posibilidades de ejercicios clientelares. Si bien las organizaciones son indispensables para el conocimiento del territorio y de las necesidades de la población potencialmente beneficiaria de una determinada política pública, en las entrevistas mencionan que el manejo absoluto / generalizado (centralizado) de las políticas públicas estatales por parte de las organizaciones sociales se presta para prácticas poco transparentes.

 

Reflexiones Finales

La emergencia sanitaria obligó a la Administración Pública Provincial a adaptarse a un entorno dinámico y desafiante, cambiando en pocas horas procedimientos y circuitos de trabajo que de otro modo hubiera tomado años modificar. De hecho, aceleró procesos vinculados a la modernización del estado y al Gobierno Abierto que Chaco hace más de una década que estaba intentado implementar.

En el contexto del Estado Abierto y frente al vertiginoso avance de la digitalización en la gestión pública en Argentina, el Estado (tanto el nacional como los subnacionales) volvió al centro de la escena y se re-configuró la relación con las y los diversos actores de la sociedad: Gobierno Digital: Gestión digital interna + digitalización de los servicios a la ciudadanía.

Ante el probable surgimiento de formatos híbridos (es decir, que combinen nuevos procesos digitales con mecanismos presenciales para un prestación ágil y eficiente de los bienes y servicios públicos) como una de las modalidades emergentes en contextos de transición y post pandemia, es necesario generar acciones de capacitación y estrategias de sensibilización que retomen el sentido de pertenencia e identidad de los actores involucrados en el ecosistema público estatal.

Asimismo, la creciente dependencia en los canales digitales por parte de las instituciones públicas nos ha mostrado el rol central de la tecnología en la vida de las personas y en la gestión de los gobiernos. Los aprendizajes derivados de la gestión pública en tiempos disruptivos no deben ser desaprovechados, resultando primordial seguir dando pasos firmes para la consolidación de su transformación digital. Ahora bien, ese ese afán no se deben desatender, las demandas ciudadanas de aquellos que no tienen acceso a herramientas tecnológicas. Ello implica por un lado propender a la inclusión digital, mientras que continúan activos los mecanismos analógicos de atención ciudadana.

 

Bibliografía

  • A. Enríquez y C. Sáenz (2021). “Primeras lecciones y desafíos de la pandemia de COVID-19 para los países del SICA”, serie Estudios y Perspectivas-Sede Subregional de la CEPAL en México, N° 189, Ciudad de México, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
  • Flores, María Ayelén, Lescano Rafaela y Miranda Gregorio (2022). Municipios de la provincia del Chaco. Primer informe.
  • Diéguez et al (2020). El Estado desde casa: El trabajo remoto y su impacto en la gestión de la Alta Dirección Pública. CIPPEC. Documento de políticas públicas 226.
  • Longo, F. (2020). La gestión pública de la pandemia: diez aprendizajes. Estado abierto. Revista sobre el Estado, la administración y las políticas públicas, 5(1), agosto-noviembre, 131-143.

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