Entre la Teoría y la Praxis: Tensiones del diseño institucional argentino

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Entre la Teoría y la Praxis: Tensiones del diseño institucional argentino


Por: Maria Celeste Ratto
Tramas eugenio-mazzone-190204 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista Tramas

Resumen:

Desde el restablecimiento de la democracia en América Latina en general y en nuestro país en particular, muchos han sido los estudios desarrollados en torno de las propiedades y la calidad de los diseños institucionales. Luego de la crisis del finales del 2001 fue retomado el tradicional debate neoinstitucionalista sobre la estabilidad e inestabilidad de los sistemas políticos. Frente a ello es posible señalar que las particularidades de nuestro sistema político parecen cristalizar dos importantes tensiones que atraviesan al conjunto de elementos que se conjugan en la matriz de funcionamiento institucional. Estas dos grandes tensiones son el acceso de muchos o pocos a los cargos públicos y la concentración o dispersión del poder, ya sea entre poderes o niveles de gobierno. En este sentido, el propósito del presente trabajo es intentar aportar herramientas teóricas y analíticas que permitan comenzar a pensar cómo se resuelven tales tensiones en el seno de nuestro diseño institucional, y sus posibles consecuencias en relación a la estabilidad política. Pretendemos por ello, buscar elementos que desde la teoría puedan ser retomados para ayudarnos a comprender el funcionamiento concreto que podemos observar en la práctica política cotidiana de nuestro país.

 

Introducción

Desde el restablecimiento de la democracia en América Latina en general y en nuestro país en particular, muchos han sido los estudios desarrollados entorno de las propiedades y la calidad de los diseños institucionales. En este marco, y principalmente luego de la importante crisis económico y política por la que atravesó la Argentina en el año 2001, fue retomado el tradicional debate que tuvo lugar en el seno de la teoría neoinstitucionalista sobre la estabilidad-inestabilidad de las instituciones (Spiller y Tomassi, 2000; Galiani, S., D. Heymann y M. Tommasi, 2003).
El objetivo central de est trabajo es identificar algunos elementos básicos del diseño institucional que han significado importantes desafíos para la práctica política concreta de nuestro país. Consideramos que un estudio exploratorio e interpretativo como el que comenzamos a desarrollar, puede aportar algunas primeras pistas para comenzar a pensar más profundamente las características del sistema político argentino. En este sentido, se intentará aportar herramientas teóricas y analíticas que permitan comenzar a pensar cómo se resuelven las tensiones previamente mencionadas en el seno de nuestro diseño institucional. Pretendemos buscar elementos que desde la teoría puedan ser retomados para ayudarnos a comprender el funcionamiento concreto que podemos observar en la práctica política cotidiana. Para ello haremos un primer rastreo teórico de los debates que se desarrollaron en la teoría neoinstitucionalista, a fin de seleccionar algunos criterios teóricos de evaluación, para luego si pasar al ámbito de la praxis política a través de algunos indicadores. De esta forma, a partir del concepto madre “sistema político”, desdoblaremos el análisis en el estudio de las reglas de decisión y los sistema electorales, para hallar respuesta a la tensión entre muchos o pocos. Los datos que retomaremos en tal sentido es la interpretación de la distribución entre votos y la asignación de escaños. Posteriormente, exploraremos a los regímenes de gobierno para observar la tensión entre la dispersión y la concentración del poder, para lo cual utilizaremos como indicador a la tendencia de los apoyos legislativos con que contaron cada uno de los presidentes constitucionales. Por último, retomaremos el análisis de las lógicas de interacción partidaria para tener una visión de conjunto, que será mesurado mediante el cálculo del número efectivo de partidos y el estudio del tipo de competencia.

 

El objetivo central de este trabajo es identificar algunos elementos básicos del diseño institucional que han significado importantes desafíos para la práctica política concreta de nuestro país

 

Para ordenar la presentación comenzaremos en una primer parte con el rastreo teórico para pasar posteriormente a la segunda parte del análisis en la cual aplicamos tales criterios al estudio de la realidad argentina e incorporamos los mencionados indicadores en cada caso. Para finalizar en las conclusiones evaluaremos cómo se estructuran las tensiones entre muchos o pocos; concentración o dispersión del poder en el esquema institucional argentino, tratando de generar algunas conclusiones en torno de las condiciones para la estabilidad.
Los criterios de evaluación teóricos
Los sistemas políticos nos hablan de las interacciones institucionales que se producen en una sociedad. Así, la misma concepción de sistema nos remite a la idea de que los componentes permanecen unidos porque están conectados entre sí e interactúan siguiendo patrones que poseen consecuencias de acuerdo a las conexiones e interdependencias que se dan entre ellos. De forma tal, al producirse un cambio en alguno de sus componentes, es probable que se produzca un cambio en el resto (Pasquino, 2004:17).

Figura Nº1: Componentes del sistema político

Tramas sistema-politico-300x226 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista TramasFuente: Elaboración propia

Como muetra la figura nº1, entre las principales variables institucionales que componen un sistema político encontramos a los sistemas electorales, los sistemas de gobierno, los sistemas de partidos y los partidos políticos. En el presente trabajo, nos centraremos en el estudio de los tres primeros elementos ya que debido a la gran extensión de la literatura, la incorporación del resto de variables hubiera obstaculizado la profundización del análisis. Ello no implica desconocer las limitaciones que presenta el enfoque escogido.

En este sentido, podemos decir que las instituciones se constituyen como los marcos referenciales que moldean el comportamiento de los individuos: “las instituciones políticas son un conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones” (March y Olsen, 1989:21, en Peters, 2003). Los que nos interesa remarcar entonces es que las instituciones se constituyen como maquinarias de incentivos que encauzan la acción humana a partir de normas formales e informales (North, 1993:), constriñendo y liberando los comportamientos al marcar el camino para la obtención de beneficios, pero que nunca se constituyen como la única causa de los resultados (Thelen, 1992). Tales pautas de conducta no son neutrales sino que implican un alto grado de intencionalidad por parte de los actores que buscan cristalizar los efectos distribucionales de determinadas relaciones de poder (Knight, 1992).

Por ello debemos tener presente que no existe un diseño institucional ideal, sino los mejores diseños institucionales son los que resultan coherentes en lo interno y a su vez están en armonía con el resto del orden social en el cual se insertan (Goodin, 1996). Es así como las mismas reglas funcionan de manera distinta dependiendo del lugar de su aplicación. Esto nos indica la inexistencia de marcos analíticos que nos ayuden a evaluar a partir de criterios unívocos todas las realidades[1] (Wayland, 2002: 66; Tsebelis 1995).

De esta forma, el neo-institucionalismo en sus distintas vertientes (Hall y Taylor, 1998), busca describir y explicar el funcionamiento de las instituciones en la vida real, tratando de reducir el grado de incertidumbre que implica su funcionamiento[2]. En el presente trabajo, intentaremos aportar a tal debate tratando de aplicar los criterios emanados desde las principales teorías al ámbito de la práctica política argentina.

 

los mejores diseños institucionales son los que resultan coherentes en lo interno y a su vez están en armonía con el resto del orden social en el cual se insertan.

 

 

     La tensión entre “Muchos o Pocos”: análisis de las reglas de decisión y los sistemas electorales

El debate sobre quiénes, cuántos y cómo se accede al poder, fue articulado dentro de la corriente neoinstitucionalista a partir de dos enfoques principales, las teorías sobre las reglas de decisión y el estudio de los sistemas electorales a partir de datos empíricos. Así, los mecanismos de agregación de intereses, son las mediaciones institucionales que convierten las preferencias individuales en resultados colectivos[3]. En este sentido, la votación se constituye como uno de los principales métodos de toma de decisiones de grupos en todas las formas democráticas (Niemi y Riker, 1991:463). Estos dos enfoques teóricos principales que se centran en el estudio de tales mecanismos de agregación tomándolos como unidad de análisis, cada una por su lado ha alcanzado un importante caudal de avances al respecto, pero rara vez se comunican entre sí (Cox: 28). Así encontramos por un lado, a los estudios de la Elección Social que aportan una visión más formal, y en muchos casos normativa; y por el otro, los estudios de los sistemas electorales que se apoyan en el estudio de los datos emanados de la empiria para poder entender y explicar los problemas políticos.

Desde la perspectiva de los estudios de la Elección Social[4], se toman aportes de la economía y la filosofía, basándose en una lógica formal de análisis sobre la coherencia interna de los modelos. En su mayoría estos autores consideran que no existe un sistema electoral perfecto, ya que con la implementación de cualquier diseño pueden obtenerse resultados no deseados (Niemi y Riker, 1991:464). Los criterios que establecen este tipo de teorías para evaluar el funcionamiento de las reglas de decisión se basan en la maximización de la utilidad social de las preferencias y en la consiguiente reducción de la desutilidad. De tal forma, en términos generales mientras un mayor número de actores son tenidos en cuenta, mayor utilidad posee el sistema.

Uno de los principales impulsores de tal corriente fue Kenneth Arrow quien a partir de la búsqueda de la regla de la decisión ideal[5], intentó dar respuesta a la pregunta sobre las condiciones que debían cumplirse para garantizar un mínimo de traducción de preferencias a resultados. Hasta ese entonces las instituciones eran entendidas como canales. Las conclusiones de su investigación determinaron la inexistencia de una regla de decisión que permita garantizar el logro de un resultado, por lo cual los equilibrios son institucionalmente inducidos, favoreciendo a algunos sectores y perjudicando a otros. El problema surge debido a la imposibilidad de la agregación de preferencias. Esto se conoce como Teorema de la Imposibilidad de Arrow (1951)[6]. En tal sentido, siempre habrá una distorsión entre preferencias individuales y preferencias sociales. El primero en observar esta paradoja fue el Marqués de Condorcet en el año 1785 quién ante las reglas de mayoría absoluta pudo comprobar que no es posible asegurarse que un candidato salga victorioso en todas las votaciones de a pares. Esto genera ciclos en los cuales el resultado depende del orden en que son votadas las alternativas.

 

inexistencia de una regla de decisión que permita garantizar el logro de un resultado, por lo cual los equilibrios son institucionalmente inducidos, favoreciendo a algunos sectores y perjudicando a otros

 

Una de las posibles soluciones a tal dilema fue esgrimida por Duncan Black (1948), a partir del estudio del Voto Estratégico[7]. El autor encuentra que en caso de cumplirse la condición de que las preferencias puedan ser ordenadas en curvas de un solo pico, es decir a partir de un mismo eje, se evitaría la Paradoja de la Votación de Condorcet[8]. A partir de tales aportes Downs (1957) desarrolla la Teoría del Votante Mediano que sostiene que los programas de los partidos en un sistema bipartidista convergen entorno del centro del espectro (Riker, 1991:529). Esto implicó un sustantivo avance para el cálculo de la utilidad social de las preferencias. Cualquier sistema de votación desarrolla la tendencia al movimiento hacia el centro para lograr el consenso. En dicha ubicación se logran los equilibrios, que no se abandonarán mientras se mantengan las mismas preferencias[9]. El problema surge cuando hay más de un criterio de ordenación de preferencias.

Por ello, como no es posible garantizar que una regla cumpla todas las condiciones necesarias para la agregación[10], los sistemas de votación son evaluados a partir de la utilidad de sus resultados. Mientras más al centro se encuentra el resultado es mayor la utilidad social, ya que con menos cantidad de votos tenemos menos desutilidad o descontento social[11], y una mayor cantidad de preferencias pueden ser tenidas en cuenta. A partir de tales instrumentos se retoman diferentes criterios teóricos que tratan de minimizar los costos de la toma de decisiones aunque no puedan llegar a resolverlos.

Por su parte, dentro de la corriente que estudia los sistemas electorales a partir de datos más empíricos, encontramos los trabajos que analizan los elementos que componen los sistemas electorales. Éstos están compuestos por cinco elementos básicos. Tales elementos son: la magnitud del distrito; la fórmula matemática de conversión de votos a escaños; el umbral legal; los tipos de candidaturas; y el tipo de voto y lista[12]. También pueden incluirse las cláusulas especiales. A partir de la interrelación de los mismos los sistemas electorales pueden ser clasificados según su fórmula de decisión o según al principio de representación. Siguiendo a Nohlen (1994 en edición 1998:101) este último criterio posee una mayor importancia política ya que apunta a evaluar el resultado de la representación buscado. En este sentido, se evalúa la forma en qué funcionan e interactúan tales componentes en la realidad, a la luz de los objetivos políticos buscados.

El eje que permite efectuar dicha valoración es el de la representación mayoritaria y el de la representación proporcional. El primero de ellos, apunta al logro de mayorías parlamentarias para un partido o para una alianza de partidos pese a no haber alcanzado la mayoría de votos. Se busca fabricar mayorías a fin de permitir gobernabilidad o capacidad efectiva de gobierno. Para el caso del principio de representación proporcional, lo que se intenta es reflejar con la mayor exactitud posible a las fuerzas sociales y a los grupos políticos de la población. Por ello es que debe existir correspondencia entre los votos y las bancas. Básicamente, cuando se analizan los sistemas electorales desde esta óptica se intentan estudiar las influencias ejercidas sobre la arena partidaria (Duverger, 1992; Sartori 1976). De los cinco elementos analizados previamente,  tres de ellos son los que poseen una incidencia más marcada en el grado de proporcionalidad de un sistema y por lo tanto sobre el número de partidos de un sistema. En primer orden se encuentra la magnitud del distrito, en donde a mayor magnitud, mayor es el grado de proporcionalidad (Rae, 1972). En segundo lugar, está la fórmula matemática de conversión, que en alguno casos tiende a favorecer la participación de partidos más pequeños. Por último, el umbral legal que se constituye como el primer filtro para la representación de las minorías.

Siguiendo a Colomer (2001), en tales términos podemos decir que las reglas de ganadores múltiples son más eficientes que las reglas de un sólo ganador, ya que al permitir la participación de mayor cantidad sectores sociales en los ámbitos de toma de decisiones se puede maximizar la satisfacción con el resultado de la elección. Entre los sistemas mayoritarios, los del tipo de mayority son preferibles a los de plurality.

Por su parte, los sistemas electorales mixtos surgieron con posterioridad a fin de intentar reducir las desventajas de los sistemas electorales puros. Tales sistemas son aquellos que combinan ambos principios de representación para la elección de una misma cámara, en general por mitades y dependiendo de la proporción de cada fórmula aplicada, el resultado pueden ser o más proporcionales o más mayoritarios (Shugart y Wattenberg, 2001:10).

 

Cualquier sistema de votación desarrolla la tendencia al movimiento hacia el centro para lograr el consenso

 

 

Los regímenes de gobierno

Ahora bien, pasando al análisis de la tensión entre concentración o dispersión del poder, pondremos el eje en los regímenes de gobierno. Para ello se parte de dos mecanismos básicos, la distribución del poder horizontal y la vertical. La primera se refiere a la repartición de cargos y funciones entre órganos y poderes. Las categorías iniciales de análisis que posteriormente serán combinadas para su evaluación son el parlamentarismo, en donde el primer ministro es nombrado por la asamblea[13]. El presidencialismo en el cual congreso y presidente son elegidos por el pueblo de forma separada[14]. Por último, hay un modelo intermedio, el Semipresidencialismo o Premier Presidencial, en donde presidente y asamblea se eligen por separado, pero a su vez el ejecutivo es compartido con un primer ministro que nombra la asamblea[15].

En cuanto a los mecanismos verticales, se refieren a la distribución del poder entre unidades territoriales. Pueden generarse, en tales términos, gobiernos unificados de tipo unitarios (máximo nivel de concentración) y gobiernos federales (dispersión del poder) con una mayor descentralización.

Figura Nº2: Distribución de poder horizontal y vertical según el diseño institucional del sistema de gobierno

Tramas sistema-politico2-1024x448 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista Tramas

Fuente: Elaboración propia

Teniendo en cuenta las nociones explicitadas precedentemente, podemos decir que existen tres pautas básica para evaluar a los sistemas de gobierno, en relación al tipo de distribución del poder que propician:

  • las corrientes que tienden a evaluar la desutilidad social de la mayor o menor dispersión del poder (Colomer, 2001; Hinich y Munger, 2003; Cox).

Parten de la premisa de la Teoría del votante mediano. Podemos decir, que los votantes podrían reducir la desutilidad de sus preferencias con gobiernos que dispersan el poder. Los esquemas unificados poseen claros ganadores y perdedores reduciendo la utilidad social, resultando por lo tanto menos eficiente. Cuando la gente vota lo hace por un paquete de medidas, pudiendo estar en desacuerdo con muchas de ellas. De esta forma, el ganador solo satisface las preferencias de sus seguidores en algunos temas, produciendo poca utilidad social (Colomer, 2001:159). En contraposición los sistemas de dispersión del poder permiten reducir la desutilidad social ya que permiten a los votantes elegir de acuerdo a sus preferencias un mayor número de temas. Asimismo, ante la necesidad de formar gobiernos con las mayorías necesarias para legislar, la negociación interpartidaria puede producir una satisfacción política ampliada y una alta utilidad social. El mismo efecto puede producir las elecciones separadas para distintos cargos. En este sentido, mientras más complejos son los diseños, mayor utilidad social poseen (Colomer, 2001:161). Desde esta perspectiva, la evaluación deberá tener en cuenta el número de instituciones o actores entre los que se reparte el poder. De tal manera, tenemos que los diseños que tienen una menor utilidad social son aquellos esquemas de gobierno unificado, controlados por un solo partido (parlamentarismo unicameral de gabinete unipartidista; gobiernos presidencialistas y semipresidencialistas unipartidistas; estados unitarios; y federalismos centralizados). Al igual que los sistemas electorales mayoritarios este tipo de gobierno tiende a privilegiar la capacidad de gobierno y la toma de decisiones. Por su parte, los sistemas que poseen una mayor utilidad social son los de gobierno dividido (parlamentarismos con gabinete multipartidista o en minoría y representación proporcional; gobierno presidencial dividido; cohabitación en semipresidencialismos; y federalismos descentralizados[16]).

  • el enfoque que tiene a puntualizar en el estudio de los resultados de la práctica política, intentando mesurar el grado de efectividad de las configuraciones institucionales (Shugart y Carey; 1994; Lijphart, 1999).

Estos enfoques se desarrollaron debido, justamente, a los problemas de funcionamiento de los sistemas en la realidad. Incluyen diversas opciones de acuerdo a los focos de análisis que han puesto los diversos autores.

Shugart y Carey (1994), proponen un análisis de las prerrogativas constitucionales y de los resultados para el funcionamiento político a partir del cruce de las variables grado de dispersión del poder y naturaleza del gabinete. A partir de tal esquema sostienen que los parlamentarismos no representan tan claras ventajas frente al presidencialismo, en tanto no pueden garantizar la eficiencia y la representatividad. Argumentan que el presidencialismo ofrece ciertas ventajas al aportar opciones claras a los votantes y la constitución de los ejecutivos.

Otro de los autores que trabaja esta misma línea es Lijphart (1999). Este autor parte de la distinción entre los modelos mayoritarios y los de consenso. Los primeros, se caracterizan por la concentración del poder en manos de la mayoría. El modelo consensual, en cambio es identificado por la no concentración del poder, tomando dos formas básicas, el poder compartido y el poder dividido. La distinción principal que se opera en este modelo consensual es el poder disperso en actores políticos que actúan juntos dentro de las mismas instituciones; y el poder disperso entre instituciones políticas separadas. En el primer caso el punto central de la evaluación radica en la medición del grado de dominio del ejecutivo, principalmente a partir de la duración de los gabinetes (Lijphart, 1999:117). Para el segundo, la división de poderes se da entre niveles de gobierno. Aquí el criterio clasificatorio es la centralización- descentralización de las estructuras

  • aquellos corrientes que se centran en medir la estabilidad de los escenarios y la capacidad de cambio (Tsebelis, 2002; Stepan, 2001)

Dentro de esta corriente comenzaremos por mencionar el aporte realizado por Stepan (2001: 340). Dicho autor propone una evaluación a partir de la ubicación de los diseños en un continuo que va desde demos constraining hacia demos enabling. Las variables que utiliza para la clasificación son grado de sobrerepresentación en la cámara territorial; el alcance de la política de la cámara territorial; el grado en que el proceso de hechura de políticas está distribuido constitucionalmente hacia súper mayorías o hacia subunidades de la federación; y el grado en el cual el sistema de partidos está políticamente ampliado en esta orientación e incentivado por el sistema. Lo más importante de tales factores es cómo interactúan unos con otros para impedir sistemáticamente el desarrollo de capacidades que permitan la formación de una mayoría potencial capaz de alterar el statu quo o de facilitarlo.

Por último, Tsebelis (2002) elabora una teoría sobre los actores de veto[17] que desafía las distinciones tradicionales entre presidencialismo y parlamentarismo, proponiendo un análisis a partir de control de la agenda, a fin de evaluar la independencia entre los ejecutivos y los legislativos. Justamente el control de la agenda y el grado de cohesión de los actores de veto es los que determina las principales diferencias entre parlamentarismos y presidencialismos. Su eje de estudio son las estructuras de la coalición de gobierno y las estructuras institucionales. Sostiene en relación a la estabilidad, que un solo partido tendrá mucha más posibilidad de cambiar el statu quo, mientras que en los gobiernos multicolor sólo se podrá hacer cambios incrementales. Con la introducción de cada nuevo actor de veto aumenta la estabilidad política. Esta proposición también será cruzada con el análisis de los diseños federales, en donde observa al uso del bicameralismo con una segunda cámara con poder de veto y la aplicación de mayorías calificadas para el proceso de decisión política. En tal sentido, los sistemas federales tenderían a la mayor estabilidad política.

 

Los sistemas de partido

Las conceptualizaciones de lo que se conoce bajo el nombre de sistema partidario han sido amplias y complejas. La definición misma ha sido largamente discutida y redefinida. Para evitar introducirnos en tal debate, retomaremos la definición de Alan Ware (1996:7) que identifica a los sistemas partidarios como las pautas de competencia y cooperación entre los diferentes partidos de un sistema político. Con ello nos estamos refiriendo a las reglas de juego que enmarcan las interacciones entre los partidos políticos dentro de un país o de subunidades políticas nacionales o regionales.

            Los criterios a partir de los cuales tales sistemas son evaluados también han sido de un gran variedad. La primer clasificación que alcanzó una amplia aceptación en la academia, fue la estipulada por Maurice Duverger (1954) en torno al número de partidos. Posteriormente, le han seguido una amplia gama de reformulaciones que incorporaron nuevas dimensiones de análisis como la competitividad de la oposición (Dahl, 1966); el tamaño de los partidos (Blondel 1968);  o la distancia e intensidad ideológica (Sartori, 1976). En este sentido, debemos tener presente que “si bien las propuestas clasificatorias que se basan en el número nos proporcionan categorías simples y completas, cada una de ellas contiene sistemas muy diferentes entre sí” (Abal Medina, 2002: 33-54) con lo cual dependiendo del objetivo de la investigación, pueden resultar inadecuadas para el estudio de los sistemas partidarios.

            Por ello, otros autores proponen el estudio más específico de la estructura partidaria a fin de poder dar cuenta de la estabilidad o inestabilidad de los sistemas políticos. En tal sentido, Peter Mair (1997:211) estipula la clasificación bajo dos patrones contrastantes de estructuras partidarias: cerradas y predecibles o abiertas e impredecibles. Las variables que cruza en su tipología son 1) la alternancia en el gobierno, que puede ser: completa, parcial o inexistente; 2) la innovación o familiaridad de las fórmulas de gobierno que se ponen en práctica; y 3) la accesibilidad al gobierno restringida a algunos partidos o no.

 

La evaluación del diseño institucional argentino

En el presente apartado haremos una revisión de los criterios de evaluación mencionados, intentando aplicarlos al estudio del diseño institucional argentino. Para ello, no solo tendremos en cuenta las cuestiones formales, sino y principalmente la práctica política cotidiana. En tal sentido, hemos seleccionado algunos indicadores que nos permitirán mesurar las tendencias que se evidencian en la empiria en relación a las tensiones entre muchos- pocos; y centralización- descentralización.

Podemos comenzar diciendo que según la Carta Magna de 1853, la República Argentina adopta una forma de gobierno Representativa, Republicana y Federal. Asimismo, la forma de distribución del poder horizontal que se estatuyó en aquel entonces y que se mantiene hoy en día es la forma presidencialista con división de poderes[18].

En cuanto al sistema electoral, desde 1994 las reglas establecen la elección directa del presidente a doble vuelta, con un ballotage atenuado[19]. Para la elección del Poder legislativo bicameral, la Cámara de Senadores se basa en el principio de representación federal, por lo cual los senadores son electos directamente por el pueblo de las provincias. Las magnitudes son fijas de tres senadores por provincia, con lista incompleta (dos para la mayoría y uno para la primer minoría). Los diputados que representan al pueblo de la Nación, se eligen en distritos con magnitudes variables dependiendo de la cantidad de habitantes por provincias, y con un límite mínimo de cinco diputados[20]. La renovación es parcial y se aplica la fórmula D’Hont con un umbral legal del tres por ciento.

En cuanto a la utilidad social del tipo de voto del caso argentino, tenemos elementos (RP) que indicarían una mayor utilidad social del voto, que se ve reforzada al sumarle la pauta de ballotage atenuado tendiente a incentivar el consenso y las coaliciones. Por otro lado, la elección de la Cámara de senadores al ser mayoritaria produciría una mayor desutilidad ya que solo los ciudadanos que eligieron al partido mayoritario se verán satisfechos, pero solo en parte debido a que estarían votando a un paquete de propuestas muchas de las cuales podrían no ser de su agrado.

En cuanto al funcionamiento del sistema electoral en relación al eje proporcionalidad- gobernabilidad, encontramos que la combinación de magnitudes pequeñas, renovación parcial, fórmula D’Hont y umbral legal, determinarían un sesgo mayoritario que limita la representación de las minorías. De esta forma, tendríamos un sistema electoral mayoritario para la elección del ejecutivo, aunque atenuado por el ballotage, que se combina con sistema mayoritario para senadores y proporcional para diputados, este último mitigado por la combinación mencionada previamente.

 

tendríamos un sistema electoral mayoritario para la elección del ejecutivo, aunque atenuado por el ballotage, que se combina con sistema mayoritario para senadores y proporcional para diputados

 

El indicador que utilizaremos para evaluar en primer lugar la tensión entre muchos y pocos, será el análisis de la cantidad y porcentaje de votos y su traducción a bancas.

Tabla Nº1: Porcentaje de votos y de bancas en la Cámara baja por partido, 1983-2015Tramas ratto-4 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista TramasFuente: Elaboración propia a partir del Observatorio del Poder Legislativo en América Latina de la Universidad de Salamanca  y Atlas Electoral de Andy Tow.

Gráfico Nº1: Porcentaje de votos para elecciones a Diputados nacionales 1983-2015

Tramas ratto-841x1024 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista Tramas

Fuente: Elaboración propia a partir de Fuertes y Micozzi (2002), Dirección Nacional Electoral y Atlas electoral de Andy Tow.

Podemos observar entonces en la Tabla n°1, que la tendencia muestra una importante concentración de votos entre los dos partidos mayoritarios (PJ, UCR) y una mayor dispersión de los partidos más pequeños. Si bien desde 2005 se puede ver una tendencia de aumento de la participación de partidos más pequeños, en general estas dos fuerzas concentraron arriba del 70 por ciento de los votos del electorado. Hasta el año 1999, los partidos minoritarios no superaban el veinte por ciento de los votos ni de las bancas de la cámara baja. Por ello podemos indicar que tradicionalmente la tensión parecería resolverse más hacia la participación de pocos, confirmando lo estatuido en los estatutos formales. Si tenemos que calificarlo entonces podríamos concluir señalando a este sistema como proporcional limitado, lo que induciría a aumentar la desutilidad social.

Ahora bien, nos parece interesante remarcar la tendencia de las últimas dos elecciones, en donde la participación de las minorías ha obtenidos una mayor cantidad de votos frente a los dos partidos tradicionales, coincidiendo principalmente con la reducción del apoyo a nivel nacional de la UCR, luego de la renuncia de Fernando De la Rúa. Asimismo, tenemos que señalar que hacia el año 2003 el PJ ha experimentó una fragmentación en su interior, resolviendo su interna en las elecciones nacionales. Con esto parecería haber algunos indicios de polarización del nivel de competencia nacional desde el 2003, que permitiría una mayor nivel de participación de los partidos minoritarios. Posteriormente eso tendrá una respuesta institucional con la sanción de la Ley 26571 de Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO), en el año 2009. Tal marco legal supuso la obligatoriedad para otdos los partidos que quieran particpar de las elecciones generales, de preseleccionar a sus candidatos mediante una elección primaria simultánea. Al día de hoy las PASO, no logran terminar de establecerse como mencanismos válidos empleado por las elites para seleccionar sus candidatos, en el sentido de que la mayoría de los partidos buscan acuerdos pre electorales y llevan una sola lista a la primaria. Podría decirse que ha sido un incentivo para lograr acuerdos y resolver las internas previo al momento de las PASO.

 

Luego del quiebre de 2001, comienza una etapa de multipartidismo moderado, con predominio del PJ. Hasta el año 2015 en donde una alianza liderada por un partido de centro derecha y apoyado por la UCR llega al poder

 

A partir del gráfico nº1, también podemos ver la ganacia que el sistema electoral ha otorgadoa los partidos mayoritarios. En las primeras dos elecciones desde el retorno democrático se puede ver una clara predominancia de la UCR, confirmando el bipartidismo, con la alternancia dada en las elección presidenciales de 1989. El predominio del PJ se mantiene hasta las elecciones de 1995, y ya en 1997 la Alianza comienza a disputar la alternancia que se concreta en las elecciones de 1999. Luego del quiebre de 2001, retorna el PJ a dominar la escena partidaria, pero con la particularidad de la entrada a la cámara de un mayor número de actores partidarios con represnetación política. Podemos decir que comienza una etapa de multipartidismo moderado, con predominio del PJ. Hasta el año 2015 en donde una alianza liderada por un partido de centro derecha y apoyado por la UCR llega al poder.

Gráfico Nº2: Composición de  la Cámara de Diputados Nacionales 1983-2015

Tramas ratto-2-1024x504 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista Tramas

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Observatorio del Poder Legislativo en América Latina de la Universidad de Salamanca  y Atlas Electoral de Andy Tow.

Esta misma situación se refleja si analizamos la composición de la Cámara de Diputados. En el Gráfico nº2, podemos ver cómo hasta el período 2001-03 entre PJ y UCR concentraron casi el 80 porciento de las bancas en la Cámara Baja. A partir de 2003 se puede ver como se plasma en el congreso la entrada de un mayor número de actores partidarios, los cuales en 2009 llegar a obtener la mitad de bancas. Esa tendencia de poder más repartido, con mayo cantidad de actores con representación, se mantiene hasta nuestros días. Este esquema posibilitaría una mayor utilidad social en los téminos de Colomer y una mayor estabilidad política, debidoa la dificultad para lograr consensos, en términos de Tsebelis.

 

A partir de 2003 se puede ver en el congreso la entrada de un mayor número de actores partidarios, los cuales en 2009 llegan a obtener la mitad de bancas. Esa tendencia de poder más repartido, se mantiene hasta nuestros días

 

En relación al sistema de gobierno, debemos comenzar indicando el alto grado de dispersión del poder que enmarca a la conjunción de una estructura federal con un sistema presidencialista. Si a esto le sumamos la conformación multipartidista actual y la proporcionalidad limitada, podemos considerar que existen serios riesgos de llegar a situaciones que rocen la ingobernabilidad.

Veamos que cómo ha sido la relación entre poder ejecutivo y legislativo desde el retorno

Cuadro N° 1: Apoyo legislativo al partido de gobierno 1983- 2015

Período LegislativoPartido en el Gobierno% de Apoo Cámara BajaTipo de Gobierno
1983-85UCR0.51Unificado
1985-87UCR0.51Unificado
1987-89UCR0.45Dividido
1989-91PJ0.44Dividido
1991-93PJ0.46Dividido
1993-95PJ0.48Dividido
1995-97PJ0.51Unificado
1997-99PJ0.47Dividido
1999-01Alianza0.4Dividido
2001Alianza0.34Dividido
2001-03PJ con apoyo parlamentario de la UCR y del Frepaso0.8Unificado
2003-05FPV0.51Unificado
2005-07FPV0.45Dividido
2007-09FPV0.5Unificado
2009-11FPV0.31Dividido
2011-13FPV0.41Dividido
2013-15FPV0.42Dividido
2015-17Cambiemos0.3Dividido

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Observatorio del Poder Legislativo en América Latina de la Universidad de Salamanca  y Atlas Electoral de Andy Tow.

Como se desprende del cuadro precedente ningún partido de gobierno pudo gobernar con una mayoría absoluta durante todo el período presidencial. El radicalismo comenzó tendiendo un gobierno unificado pero luego en la elecciones del 87 perdió parte de ese poder, teniendo que compartir a partir de entonces su poder con el Justicialismo. En el caso del Menemismo, tuvo solo un gobierno unificado desde 1995 a 1997, aunque en su primer período de gobierno, pese a no contar con un poder unificado contó con leyes de súper poderes que le permitieron gobernar prácticamente solo. El gobierno de la Alianza siempre estuvo dividido. El Kirchnerismo, contó al inicio con 50% de bancas, pero no debemos olvidar que en su interior había varias fracciones que diputaban el poder al interior del partido. En 2007 vuelve a tener gobierno unificado y posteriormente si bien tuvo el número de diputados para lograr quorum propio, no contó con mayoría propia, pero mediante acuerdos logró sancionar una importante cantidad de leyes sustanciales. La Alniaza Cambiemos PRO, llegó al poder con poco apoyo en la cámara, su bancada proviene principalmente del acuerdo con el radicalismo. Pese a ello ha logrado obtener los apoyos necesarios para sacar una importante cantiad de leyes e instaurar una impronta de corte neoliberal a su gobierno.

En cuanto al grado de utilidad social, tal diseño de dispersión tendería a reducir el descontento por sus elementos de federalismo descentralizado y presidencialismo. Si sumamos algunas consideraciones sobre el sistema partidario, podemos ver cómo en los últimos años se ha virado de un clásico bipartidismo, con dos partidos mayoritarios y alguna otra fracción partidaria de minoría, hacia un multipartidismo de más de tres partidos.

Gráfico Nº3: Comparación de Medias. Número Efectivo de Partidos Nacionales y Provinciales

Tramas ratto3 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista Tramas

Fuente: Ratto (2011)

En dicho esquema se evidencian tendencias de mantenimiento del statu quo debido a la combinación de tales instituciones con un sistema partidaria en creciente fragmentación, lo que produce el aumento de los actores con poder de veto. Esto dificulta el logro de reformas importantes al sistema, debido a la necesidad de contar con consensos fuertes. Esto puede corroborarse ya que el diseño del sistema de gobierno no ha sido prácticamente alterado desde su constitución y desde el retorno democrático solo se pudo reformar el sistema electoral en una sola oportunidad, en un contexto de reducción del número de actores con poder de veto y en el cual las dos fuerzas partidarias mayores pactaron. A ello debe sumarse la sanción de las PASO en 2009, en un escenario en donde el kirchnerismo pierde su primer elección de medio término en la provincia de Buenos Aires, prncipal distrito del país.

 

el diseño del sistema de gobierno no ha sido prácticamente alterado desde su constitución y desde el retorno democrático solo se pudo reformar el sistema electoral en una sola oportunidad, en un contexto de reducción del número de actores con poder de veto y en el cual las dos fuerzas partidarias mayores pactaron.

 

Tal como se desprende del gráfico n°3, podemos ver una clara tendencia a la fragmentación partidaria, que se corresponde tanto con los datos de votos/bancas, como con el del tipo de gobierno. En tal sentido coincidimos con la caracterización hecha por Abal Medina y Suarez Cao (2002) respecto a la evolución desde un régimen político inestable y un sistema partidario estable, hacia uno con régimen político estable y sistema partidario inestable. Podemos decir también que hasta el año 1993, teníamos un sistema partidario de dos partidos grandes más una tercera fuerza pero muy pequeña. Bipartidismo que se quiebra con la aparición y consolidación del Frente Grande como tercera fuerza nacional.

Luego de la crisis del año 2001, el escenario partidario a nivel nacional parece haberse fragmentado a un nivel sin precedentes desde el retorno democrático, ya que no solo tenemos un número mayor de actores partidarios en juego, sino que las dos fuerzas partidarias tradicionalmente más grandes (PJ-UCR) han sido modificadas. Así luego del quiebre institucional de 2001, la UCR mantuvo poder en las provincias y con esa base se unió a la Alianza Cambiemos, liderada por el PRO y actualmente integra la coalición de gobierno. El PJ también tuvo modificaciones. El kirchnerismo llegó al poder como una fracción minoritaria al interior del partido y con una gran fragilidad electoral. Pero a partir de la negociación política, pudo articular y consolidarse en el liderazgo del PJ y con una gran caudal electoral.

Gráfico Nº4: Número de Partidos Diputados Provinciales, por Provincia – 1983/2009

Tramas ratto-6-300x288 Entre la Teoría y la Praxis:  Tensiones del diseño institucional argentino  Revista Tramas

Fuente: Elaboración propia

 

En el gráfico del número efectivo de partidos provinciales, se comprueba la tendencia a la fragmentación de la escena nacional. A partir de año 1995 la tendencia en los sistemas de partido subnacionales ha sido a la fragmentación y aumento del número de actores partidarios.

Como conclusión podemos esgrimir que la lógica de las estructura de la competencia partidaria a nivel nacional ha pasado de ser, en los términos de Peter Mair, altamente cerrada y predecible a una de tipo abierta e impredecible. Tal clasificación surge de la valoración de tres indicadores principales como una alternancia completa en el gobierno; la innovación de ciertas fórmulas de gobierno[21]con algunas continuidades; y la no restricción de la accesibilidad al gobierno.

 

Conclusiones

El enfoque neoinstitucionalista nos permitió estudiar en profundidad los diferentes desarrollos en torno al estudio del sistema político como agente central de la ciencia política. En este marco, a fin de poder identificar más claramente las características y limitaciones existentes en nuestro diseño institucional, hemos analizado dos tensiones básicas que afectan la estabilidad del sistema político, a saber:

Muchos vs. Pocos

Desde la óptica de las reglas de decisión, como desde los sistemas electorales evidenciamos una conjunción entre instancias que maximizarían la utilidad al permitir una mayor participación, frente a otras en las cuales la proporcionalidad se ve limitada. En este sentido, encontramos que el elevado nivel de utilidad que surge de la instancia de ballotage atenuado, por permitir una lógica consensual en la que se incluye un número mayor de actores es combinada con la elección de senadores que posee menores niveles de utilidad al reducir el número de actores legislativos. Por su parte, el sesgo mayoritario y la limitación de la proporcionalidad que resulta de la combinación de elementos electorales, estarían limitando la utilidad social y reduciendo el número de actores intervinientes en el juego político. De tal forma encontramos que si bien formalmente el diseño prescribe instancias en las cuales serían muchos los actores en juego, en la práctica la participación estuvo limitada durante los doce primeros años que le siguieron a la restauración democrática. En los últimos años parece comenzar a abrirse el juego, frente a lo cual resurge el dilema sobre la ingobernabilidad, ya que ante la desestructuración de los principales partidos y la fragmentación de los actores políticos el logro de consensos aparece como una empresa sumamente dificultosa y los equilibrios logrados parecerían estar en constante redefinición.

Centralización vs. Descentralización

Nuevamente es posible ver que nuestro diseño presenta ciertas incoherencias entre elementos que permiten una mayor concentración frente a otros que nos hablan de un importante grado de descentralización de las estructuras institucionales. Pese a ello encontramos un mayor grado de correspondencia de indicadores que señalan una tendencia hacia la desconcentración del poder. La existencia de un presidencialismo bicameral, con una estructura federal, nos muestran un importante posibilidad para maximizar la utilidad social, que se corresponde con un gobierno que si bien formalmente es monocolor, en la práctica debido a los resquebrajamientos internos del partido de gobierno, indican un carácter consensual y compartido. La multiplicidad de instancias también nos permiten abonar la tesis de Tsebelis sobre la tendencia hacia la estabilidad y al mantenimiento del statu quo, debido a la dificultad de lograr acuerdos entre los actores de cada una de las esferas.

 En este sentido, podemos agregar que nuestro diseño institucional no posee muchos incentivos al control de los políticos por parte de la ciudadanía. Esto se debe fundamentalmente a un sistema electoral de RP, que no posee fuertes incentivos para expulsar a los malos funcionarios, con una reelección presidencial limitada, sumado a un partido oficialista que tiende a negociar con la oposición, con sistemas electorales provinciales que en algunos casos limitan la competencia partidaria y en otros limitan al extremo la capacidad de control y en donde las agencias de control no poseen real independencia.

 Ahora bien esta última tendencia hacia la descentralización si bien permite que mayores sectores tengan la posibilidad de ver representados sus intereses, entraña graves dificultades en relación a las capacidades de control y accountability. La polarización de instancias de poder, combinada con la fuerte tensión que estipula la participación de muchos actores en algunas esferas y pocos en otras, ayuda a diluir la idea de responsabilidad. Para un sistema político, que navega en una marea tan amplia y variante de elementos, a la ciudadanía se le dificulta mucho la identificación de los responsables de cada aspecto y área de gobierno. Esto genera que muchas veces las culpas recaigan sobre las instancias ejecutivas cuando en realidad las decisiones fueron tomadas por el Legislativo y o las decisiones deberían recaer sobre el Tribunal de Justicia. Esto a su vez, se combina con la falta de incentivos a la participación ciudadana.

De todos estos elementos consideramos que los dos grandes dilemas que deberíamos intentar resolver en nuestro país es cómo armonizar la tendencia hacia la polarización con la dispersión del poder para evitar caer en nuevo episodio de inestabilidad debido a la ingobernabilidad del sistema; y cómo ejercer un mayor grado de accountability bajo tales condiciones institucionales. Si bien los límites del presente estudio no permiten hallar las soluciones, esperamos que sí permitan comenzar a pensar más profundamente las verdaderas condiciones del diseño institucional argentino, de las cuales las dos mencionadas son solo algunas de las más importantes que han surgido del trabajo expuesto.

 


[1] Confróntese Ostrom 1986:19, en relación a la interacción de reglas según los criterios de posición, frontera, alcance, autoridad, agregación, información y pagos, contra Bates 1990: 46-48, que sostiene que las instituciones políticas del mundo en desarrollo no se pueden evaluar con iguales criterios, ya que al ser más frágiles las normas son cambiadas todos el tiempo porque se encuentran en constante discusión.

[2] Hall y Taylor (1998) analizan las corrientes neo- institucionalistas (histórica; rational choice; y sociológica) intentando producir un diálogo integrados entre corrientes que se suponen que disienten en puntos centrales como en qué es una institución y cómo deben estudiarse. Asimismo, Ostrom señala la complementariedad de los abordajes neo- institucionalista, pese a la exclusividad que suelen reivindicar los partidarios de cada corrientes.

[3] Para una definición más precisa véase Cox p. 58.

[4] Pueden distinguirse tres enfoques analíticos dentro de esta corriente, a saber: Teoría de la Elección Social; Teoría de la Elección Pública; y Modelo Espacial.

[5] Para que una regla de decisión sea perfecta debería asegurar la efectividad, la consistencia entre preferencias individuales y resultados colectivos y no ser manipulable.

[6] El Teorema indica que al agregarse las preferencias individuales se rompe la transitividad, por lo cual no existe un claro ganador. De esta forma, el resultado obtenido está siempre arbitrariamente inducido. Para mayor información sobre el teorema de la Imposibilidad vèase Arrow, 1991:510.

[7] El voto estratégico se produce cuando, en ciertas circunstancias, un votante puede votar en contra de sus preferencias y alterar el resultados en una dirección más favorable para él.

[8] Posteriormente, Niemi a partir de un estudio de simulación ampliará el concepto comprobando que la paradoja se evita mientras más cerca están las cumbres de preferencias de los votantes.

[9] Las Teorías de la Imposibilidad fueron respondidas por tres corrientes, a saber: debido a que el problema surge ante la inexistencia de preferencias de un solo pico hay que centrarse en incentivar a través de instituciones la formación de preferencias unidimensionales (Tullock); la democracia necesita de dictadores que imponga su primer preferencia. Tal rol lo puede ocupar quien se sitúa en el centro de las preferencias (Dowding); no es mala la existencia de ciclos en la democracia ya que permite que no haya perdedores absolutos.

[10] Tales condiciones son: racionalidad colectiva; principio de Pareto; independencia de alternativas relevantes; y no dictadura. Al respecto Ver Arrow 1991:507.

[11] Véase Colomer 2001:68; Hinich y Munger, 2003:55.

[12] Para mayor información ver Cox p. 57-91; Farrel, 2001. Para ver el funcionamiento en casos reales Véase Colomer, 2001:67-140.

[13] Las configuraciones posibles de gobierno en estos sistemas son: una mayoría partidista (máxima concentración del poder) o una asamblea multipartidista con gobiernos de coalición (poder más disperso).

[14] Las configuraciones de gobierno posible son gobierno monocolor (concentración del poder) y gobierno dividido (máximo de dispersión).

[15] Este sistema puede producir mayorías unificadas o divididas (cohabitación).

[16] La desventajas de estos sistemas se plantea en término funcionales, ya que son proclives a la generación de conflictos que lleven a permanentes bloqueos y en un extremo a la incapacidad de gobernar.

[17] Los veto players son actores individuales o colectivos, que poseen reconocimiento constitucional y que deben ser tenidos en cuenta para modificar el Statu Quo. Existen actores de veto individuales (que son los que están reconocidos constitucionalmente) y partidarios (son los que se generanpor el juego político al interior de las instituciones).

[18] La única modificación realizada en tal sentido, fue la inclusión de la figura de Jefe de Gabinete, en la Reforma Constitucional de 1994, pero que en la práctica no implicó sustanciales modificaciones en la forma de distribución de poder imperante.

[19] Si el candidato que obtiene mayor cantidad de votos obtiene más del 45% de los votos, o en su defecto más de un 40% con una diferencia de 10 puntos porcentuales respecto el segundo candidato, gana en primera ronda. De lo contrario se convoca a una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados.

[20] Tal disposición se encuentra vigente desde la dictadura militar y provoca un efecto de sobrerepresentaciòn de las provincias pequeñas y de subrepresentación de las más grandes.

[21] Con ello nos referimos por ejemplo a la política de reivindicación de las victimas de la dictadura militar y a la activa defensa de los Derechos Humanos.

 

 

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