El Estado, un consenso pendiente, aún en tiempos de pandemia

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El Estado, un consenso pendiente, aún en tiempos de pandemia


Por: David Jacoby (DEPIT. IDEPI. UNPAZ)
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El corriente año presenta una particularidad respecto a otros años electorales. La agenda pública y mediática está atravesada principalmente por los discursos políticos en torno al próximo sufragio legislativo. Ese intercambio de ideas, caracterizaciones, reproches, acusaciones y (en algunos pocos casos) propuestas sustancia el ejercicio democrático de elección entre las opciones que el pueblo o ciudadanía tiene para gobernar(se), o mejor dicho en este caso, para verse representade en el poder legislativo.

La particularidad de este año es que los comicios tendrán lugar luego de ya más de un año y medio de pandemia COVID-19. Esta coyuntura de tragedia sanitaria a nivel mundial nos obliga a repensar no solo procesos materiales y organizacionales que alcanzan a todas las instituciones, durante y pos pandemia. También nos obliga a pensar los discursos políticos en función del rol central que las instituciones públicas, el Estado, tiene y tuvo en tan particular coyuntura.

En este sentido se destacan los discursos anti estatales protagonistas de las presentes campañas tanto dentro de la oposición actual, quienes fueron gobierno entre 2016 y 2019, como en sectores nuevos en el mapa de la política nacional, los nuevos liberales o libertarios.

Se destacan discursos y slogans que trasmiten una clara contradicción: por un lado, el estado sobra, es ineficiente o invade libertades individuales. El cobro de impuestos es siempre usura y reguladores como el Banco Central no deberían existir. Por otro lado el estado faltó, los testeos y vacunas no alcanzaron. El Estado es el culpable y responsable de las muertes por la pandemia porque no llegó en tiempo y forma. Se trató de “un desgobierno con un estado ineficiente”, dicen… La contradicción se manifiesta en esta campaña que profundiza el registro discursivo marketinero que colecciona slogans de identificación visceral, combinando diversas agresiones sin necesidad de coherencia ni consistencia entre los enunciados del mismo color político.

 

La contradicción se manifiesta en esta campaña que profundiza el registro discursivo marketinero que colecciona slogans de identificación visceral, combinando diversas agresiones sin necesidad de coherencia ni consistencia entre los enunciados del mismo color político

 

La posible confusión del electorado en tiempos de angustia no es accidental, sino más bien funcional. La falta de coherencia en una plataforma discursiva electoral parece ser una necesidad de los proyectos de derechas conservadoras que parecen apostar al vale todo. Así las cosas, no deja de llamarnos la atención spots publicitarios de campaña donde por ejemplo la primera candidata a diputada por la Ciudad Autónoma de Bs As afirma la excelencia y eficiencia de la campaña de vacunación en CABA sin mencionar que la provisión y gestión de las vacunas estuvo a cargo del gobierno Nacional. Al mismo tiempo se consolida como eje discursivo central de ese espacio político la permanente denuncia de falta de vacunas y escasez culpabilizando, por supuesto, al mismo gobierno Nacional responsable de la provisión. De igual forma se destaca el discurso antiestatal de los libertarios que al unísono y en tándem sostienen por un lado el exceso de presión tributaria y recaudación usurera para mantener un estado como forma de subsistencia parasitaria de la “clase política” y por otro la crítica al manejo de la pandemia por falta de presencia estatal en cantidad de testeos y supuestas medidas que comparativamente otros países (sí) supieron implementar.

Lo que queda claro es que las serias consecuencias que nos deja la pandemia pueden ser utilizadas desde el oportunismo político local para ocultar y socavar el esfuerzo que el estado en todos sus niveles jurisdiccionales ha realizado. Si bien el ejercicio contra fáctico de enunciar que hubiera sucedido en términos sanitarios, sociales y económicos sin un estado presente es imposible nos proponemos por lo menos destacar dicho esfuerzo ejemplificando desde el sistema de administración financiera pública.

 

El esfuerzo en la Provincia de Buenos Aires en 2020

Siguiendo las publicaciones[1] del Ministerio de Hacienda de PBA, la provincia obtuvo como resultado para el ejercicio 2020 un déficit financiero de $50.274 millones (3,7% de los ingresos totales). El resultado primario (resultado financiero sin considerar los intereses/servicios de deuda) también fue deficitario en $8.066 millones (0,6% de los ingresos totales) y, por el contrario, el resultado corriente (o económico) fue superavitario en $4.055 millones.

Los ingresos de la provincia ascendieron a $1.343.639 millones. Aumentaron 36,0% con respecto al mismo período de 2019. Los recursos tributarios[2] alcanzaron los $914.691 millones, mostrando crecimiento de 33,6% inter anual. Dentro de estos, los recursos tributarios propios crecieron 27,1% inter anual y los recursos tributarios de origen nacional lo hicieron en 41,0% i.a. El Impuesto sobre los Ingresos Brutos, principal fuente de ingresos de la provincia, reflejó una suba interanual del 29,5%. Se evidencia que la recaudación de la provincia se ha visto sensiblemente afectada por el efecto de la pandemia, y si bien comenzó a mejorar a partir de agosto la recaudación nacional, lo ha hecho a un ritmo más lento la recaudación provincial.

Los gastos totales ascendieron a $1.393.914 millones, incrementándose 36,2% respecto al año anterior. Las erogaciones corrientes fueron $1.327.893 millones y los gastos de capital fueron de $66.021 millones (un incremento de 55,1%. i.a). Dentro de los corrientes, sobresale el aumento de bienes de consumo por 157,6% i.a., asociado a compras de medicamentos e insumos sanitarios, material de limpieza, higiene, insumos de laboratorio, productos químicos, prendas de protección, químicos básicos, entre otros que requirieron de una inversión de más de $17.500 millones para hacer frente a la pandemia. Asimismo, la dinámica de las transferencias corrientes alcanzó un crecimiento del 57% i.a. En este rubro se encuentran el rediseño del Sistema Alimentario Escolar (SAE), que se reconvirtió en entrega de bolsones que cubren todas las comidas a alumnos y alumnas de la Provincia y alcanzó una inversión de $27.436 millones; la contratación de personal de la salud y transferencias para fortalecimiento del área sanitaria, que en su conjunto requirieron aproximadamente $11.700 millones. También se destaca la fuerte asistencia financiera a municipios para compensar la caída de la coparticipación por efecto de la merma de recaudación nacional que alcanzó los $16.164 M a través de Aportes del Tesoro Provincial, el Fondo de Alta Circulación COVID y el Fondo de Reactivación Cultural y Turística.

En otras palabras, la pandemia significó dos grandes consecuencias para la administración financiera del estado provincial de PBA: por un lado los gastos de la provincia superaron a los ingresos ya que los primeros tuvieron una dinámica levemente mayor (en términos anuales). Asimismo, los recursos tributarios propios, es decir la reca de la provincia, tuvo un crecimiento mucho menor (27,1% i.a.) Es en estos recursos donde se reflejan mayormente la irrupción de la pandemia que afectó a la actividad económica y que, además, llevó a tomar medidas de administración tributaria para aliviar la carga de los impuestos. Este crecimiento inferior a la nominalidad de la economía significó el derrumbe en términos reales de la recaudación provincial. Por otro lado, como se mencionó anteriormente, dicha contracción en la recaudación provincial fue compensada por el incremento de los recursos de origen nacional. Los resultados fiscales de la provincia nos muestran inmediatamente una conclusión esperable, la pandemia precipita los gastos (insumos, contrataciones y obras fundamentales para hacer frente a la situación sanitaria y social) y derrumba recursos, exacerbando la dependencia de recursos de origen nacional a través del sistema de transferencias (no automáticas) intra jurisdiccional.

 

la pandemia precipita los gastos (insumos, contrataciones y obras fundamentales para hacer frente a la situación sanitaria y social) y derrumba recursos, exacerbando la dependencia de recursos de origen nacional a través del sistema de transferencias (no automáticas) intra jurisdiccional

 

 

La presencia Financiera de Nación

En el mismo sentido para cuantificar el esfuerzo adicional que significó el tránsito del primer año de pandemia para la Nación nos remitiremos a las exposiciones desarrolladas en el mensaje de elevación del proyecto del presupuesto 2021[3]. Dicho mensaje presenta la virtud de exponer de forma agregada la incidencia del Gasto asociado a COVID 19 que en el 2020 la Nación ha solventado. En el documento se refleja que el total de los gastos devengados para el 2020 alcanzaron los $7.030.391 millones de los cuales se identifica que $1.019.921millones compusieron gastos necesarios para atender la pandemia COVID-19 (en el informe se expone como gasto Refuerzo COVID). Es decir que el 15% del presupuesto ejecutado se relaciona a gasto vinculado a necesidades directas adicionales ocasionadas a partir de la situación sanitaria. De este Gasto COVID (total $1.019.921 millones) casi la totalidad (98%) se clasifica como Gasto Corriente[4].

Ahora bien, de ese gasto corriente COVID que totaliza los $994.900 millones se registran $26.604 millones como Gasto de consumo (que se compone de: $908,7millones en refuerzos a remuneraciones y básicamente $25.637,5 millones bienes y servicios insumo directo a la emergencia sanitaria), $3.200 millones refuerzos en prestaciones de la seguridad social  y por supuesto el grueso de la partida corriente $965.095 millones en Transferencias Corrientes.

Los refuerzos en 2020 para mitigar la crisis COVID-19 impactaron casi enteramente en este concepto, las transferencias corrientes. De esta partida se destacan las transferencias al sector privado que totaliza $686.831millones. Las mayores asignaciones en transferencias corrientes al sector privado para paliar los efectos de la crisis económica y social ocasionada por la pandemia fueron para ayudas sociales a unidades familiares  ($657.275,9  millones)  que fueron otorgadas por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES, programa IFE principalmente) y,  en menor medida, por el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud y otros organismos de la  Administración Nacional. Se destacan también la transferencias a empresas privadas totalizando (solo como medida de refuerzo por COVID) los $20.926millones (programa ATP[5] básicamente).

Por último, se destacan las transferencias refuerzo COVID19 con destino al Sector Público por un total de 278.235millones de pesos de los cuales $179.046millones se destinaron a provincias y municipios y $98.952 millones a otras entidades públicas además de los $237millones destinados a las universidades nacionales. Las cifras refuerzan la conclusión precedente, la pandemia agudizó la dependencia de las jurisdicciones subnacionales al sistema de transferencias (no automáticas).

Asimismo, nos parece útil dimensionar el esfuerzo extraordinario que significó la pandemia en su primer año para el sistema de administración financiera de forma comparativa en relación al resultado fiscal nacional. En términos del resultado financiero, el déficit para el 2020 de la administración Nacional alcanzó -$2.851.875 millones de los cuales (como hemos enunciado) 1.019.921 millones se destinaron como refuerzos necesarios para enfrentar la pandemia en dicho ejercicio, es decir que este esfuerzo extraordinario representó el 36% del déficit financiero de Nación.

 

Proponiendo el Consenso

Los números dan cuenta tan solo de una dimensión del esfuerzo que el Estado debió hacer. La dimensión cuantitativa del costo monetizado. Probablemente perfectible, mejorable e insuficiente el acompañamiento que el Estado (en sus diversos niveles jurisdiccionales) dio a la sociedad en el primer año de pandemia fue limitado, condicionado a los recursos materiales y capacidades preexistentes. En el primer año de pandemia el Estado no solo debió abastecerse de insumos básicos como vacunas y material descartable para las ansiadas aplicaciones. También debió, sobre todas las cosas, reconstruir capacidades que posibiliten desplegar la mayor campaña de vacunación de su historia, pensar instrumentos de asistencia económica para el sector privado, para las familias y empresas.

 

En el primer año de pandemia el Estado no solo debió abastecerse de insumos básicos como vacunas y material descartable para las ansiadas aplicaciones. También debió, sobre todas las cosas, reconstruir capacidades que posibiliten desplegar la mayor campaña de vacunación de su historia, pensar instrumentos de asistencia económica para el sector privado, para las familias y empresas

 

Las capacidades con las que cuenta el estado para hacerse presente se construyen con tiempo y planificación, no deben ser destruidas arbitrariamente según lo dicta el péndulo oscilante entre los diversos proyectos políticos que alcanzan el gobierno de las jurisdicciones. En este sentido la reciente experiencia del tránsito por la Pandemia COVID-19 se presenta como la oportunidad que la sociedad tiene de consensuar un mínimo de capacidades específicas que el estado debe construir y atesorar de forma permanente.

En el terreno del sistema de administración financiera público destacamos dos conclusiones que proponemos a partir del reciente recorrido:

  1. Ante una emergencia, contingencia o tragedia de semejante tamaño, el sistema de transferencias automáticas (coparticipación) se ve seriamente afectado producto del derrumbe de las recaudaciones. En este caso la dependencia del sistema de transferencias no automáticas de asistencia a las jurisdicciones subnacionales es completa. Cabe por lo tanto re pensar los criterios conceptuales con los que se discute la distribución inmediata del sistema de transferencias, donde tradicionalmente se oponen los criterios de distribución (de la masa coparticipable) solidario o redistributiva vs los criterios devolutivos o proporcionales. En este sentido podríamos incorporar la evidente necesidad de contar con un fondo de recursos redistribuibles intertemporalmente en caso de catástrofes o contingencias de este tamaño. Es decir, debemos aceptar la necesidad de que el sistema de transferencias construya un colchón para emergencias de este tamaño cuando las transferencias automáticas estuvieran derrumbadas ya que la sociedad podría volver a estar virtualmente paralizada en su capacidad contributiva.
  2. La Pandemia evidenció la necesidad de articulación e interacción fluida con cada nivel de jurisdicciones subnacionales. Cuando los recursos son escasos y las demandas sociales se precipitan el uso eficiente de las disponibilidades materiales es esencial.  En este sentido se evidencia que no es suficiente con construir un Estado Nacional fuerte e inteligente, sino que los estados subnacionales se vuelven sumamente relevantes y necesarios en la distribución de recursos. Ellos deberían lograr alcanzar las demandas específicas de la mejor y más cercana forma posible. Podríamos interpretar a este aprendizaje como una re significación en tiempos de emergencias del principio de subsidiariedad[6].

En función de la reciente experiencia transitada por la sociedad muchos son los aprendizajes que nos pueden ayudar a potenciar las herramientas que las sociedades democráticas desarrollan para paliar los desafíos estructurales y las contingencias coyunturales. Vale la pena también no solo repasar lo que falta sino valorar los costos y esfuerzos de lo que estuvo y se puso. Un consenso se impone, es el de acordar de una vez y de forma duradera que la presencia y fortaleza del Estado no es un slogan de campaña, es una necesidad imperiosa para el desarrollo sostenible de la sociedad en toda coyuntura. Proponemos agregar al tradicional “nadie se salva solo” un “nadie se salva sin Estado.”


[1]https://www.gba.gob.ar/hacienda_y_finanzas/direccion_provincial_de_presupuesto_publico/ejecucion_presupuestaria

[2] el rubro que más creció fueron las transferencias corrientes (104,9% i.a.) A las transferencias ordinarias que realiza el Gobierno Nacional se sumaron aquellas extraordinarias realizadas en el marco de la pandemia.

[3] https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/2021

[4] Utilizaremos la clasificación económica que es la expuesta en tal sección y la forma expositiva del esquema Ahorro Inversión Financiamiento (cuadro que arroja el resultado de la jurisdicción analizada).

[5] Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP): entre otras medidas que incluyó el programa se destacó la Asignación Compensatoria del Salario que consistió en que el Estado pagó desde 1.25 hasta 2 Salarios Mínimos Vitales y Móviles por empleado a las empresas que realicen actividades consideradas críticas y cuya facturación de septiembre de 2020 haya caído frente al mismo mes de 2019. Los sectores considerados críticos son: salud, cultura, entretenimiento, turismo, gastronomía, transporte de larga distancia, peluquerías, centros de estética, jardines maternales y enseñanza artística. En casos especiales también podrán considerarse críticas las siguientes actividades: educación, industria, comercio, servicios ligados al petróleo o a la minería, minería no metalífera, transporte y servicios empresariales y profesionales.

[6] El Principio de Subsidiariedad sostiene que los menores niveles de gobierno pueden realizar una distribución de recursos más eficiente dada su cercanía directa e inmediatas con las demandas sociales. Podemos resignificar dicho principio escindiendo el financiamiento que puede ser Nacional de la distribución o satisfacción de la demanda en cuestión (que puede ser subnacional). Incluso debe valorarse particularmente para los casos con realidades tan heterogéneas en múltiples dimensiones como es el caso de la provincia de Buenos Aires. El tránsito por la pandemia en PBA evidenció que cada etapa de aislamiento debía adaptarse a las diferentes realidades municipales. La interacción entre los gobiernos locales y el gobierno provincial fue determinante en ese sentido.

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