Conversando con Andrés Wainer

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Por: Afra BlundettoAfra Blundetto

Estudiante de Licenciatura en Economía por la UNNE. Equipo de Investigación de la Escuela de Gobierno de la Provincia del Chaco.

Andrés Wainer es investigador independiente del CONICET con sede en el Área de Economía y Tecnología de la FLACSO. Es docente en la UBA, IDAES-UNSAM y la FLACSO. Ha trabajado a lo largo de su carrera temáticas vinculadas al modo de desarrollo/acumulación en la Argentina y en América Latina y se ha enfocado particularmente en las restricciones al desarrollo derivadas del balance de pagos y el papel del endeudamiento externo en esta problemática. 

Tuve el descaro de sacar su número de teléfono de un grupo de whatsapp al que me agregaron por participar en un Proyecto de Investigación Científica y Tecnológica (PICT) sobre Dinámica y reestructuraciones de deuda pública en la Argentina reciente. 

Además de la necesidad de dólares para pagar la deuda externa ¿Existe otra relación entre estas variables (deuda-reservas)? 

Desde la dictadura militar para acá, el tema de la deuda fue una cuestión central en las cuentas externas de la Argentina. Antes era relativamente pequeña la deuda externa que tenía el país -unos 8 mil millones de dólares- y con la dictadura militar se multiplicó por 5 -hasta 45 mil millones de dólares. A partir de ahí empezó a ser una carga muy pesada para los gobiernos posteriores. 

Hasta ese momento la cuestión de las reservas estaba vinculada fundamentalmente a lo que podía exportar el país menos lo que importaba, es decir, al balance comercial. A partir de la dictadura la deuda empieza a jugar otro papel, por un lado, porque ingresa un capital que luego hay que devolver con intereses, es decir, siempre van a terminar saliendo más dólares de los que entran. Pero además, a eso se le agrega un fenómeno que se inicia con la dictadura, y que fue muy importante sobre todo durante los 90 y durante el gobierno de Macri, que es la fuga de capitales. 

La deuda externa viabilizó la fuga de capitales al proveer las divisas necesarias para que una masa de la riqueza generada en el país saliera del sistema económico local a través de esta modalidad. Esta fuga estuvo alimentada centralmente por ganancias de los grupos económicos y grandes empresas no reinvertidas que buscaron preservarlas en “moneda dura”. A eso se le sumó también después sectores medios con capacidad de ahorro, los cuales también empezaron a ahorrar en dólares, y dada la desconfianza en el sistema bancario, muchos de esos dólares se ubicaron por fuera del sistema bancario. Estos son ahorros dolarizados que se destinan a una cuenta en el exterior, a una caja de seguridad en un banco, o “abajo del colchón”, son dólares con los que la economía argentina no cuenta porque están fuera del sistema.

Eso fue financiado mayormente, sobre todo durante la dictadura, durante los años 90 y durante el gobierno de Macri, con endeudamiento externo. También hubo fuga durante los gobiernos del kirchnerismo, pero como prácticamente no había endeudamiento externo, -porque la Argentina estaba fuera de los mercados internacionales desde el default en 2001-, se financió de otra manera, a través del superávit comercial. A diferencia del endeudamiento, se trató de dólares “genuinos” porque se generaron a través de las exportaciones y no generan una contraprestación posterior. En cambio, cuando los dólares entran a través del endeudamiento, eso implica que hay que devolver el capital más intereses, y cuando se fugan dejan de estar disponibles con lo cual, por lo general, se recurre a nuevo endeudamiento externo para pagar los vencimientos de la deuda “más vieja”. 

Durante el gobierno de Macri hubo un fuerte endeudamiento externo, no solo del Estado -que se endeudó primero con privados y después con el FMI-, sino también del sector privado, es decir, de empresas. Durante el gobierno de Macri la deuda externa creció aproximadamente, para hacer los números redondos, unos 100.000 millones de dólares; la fuga de capitales, depende del cálculo, fue entre 92.000 y 97.000 millones de dólares, o sea casi lo mismo. Este aceleradisimo endeudamiento y la fuga hicieron que el gobierno rápidamente agotara su capacidad para endeudarse, con lo cual, cuando no hubo forma ya de financiar la fuga, se terminaron imponiendo controles cambiarios, los cuales fueron reforzados luego de su derrota en las elecciones presidenciales de 2019.

No obstante, las restricciones no alcanzaron, al menos durante el primer año de gobierno del Frente de Todos, a los pagos de la propia deuda. De esta manera, y ante las crecientes dificultades para acceder a nuevo endeudamiento y el riesgo asociado a una futura devaluación, las empresas que se habían endeudado durante el gobierno de Macri no solo dejaron de endeudarse sino que empezaron a cancelar sus deudas aprovechando los dólares “baratos” que proveía el Banco Central. Cabe señalar que en muchos casos eran deudas intra corporativas, es decir, con empresas del mismo grupo, en general de filiales con sus casas matrices. 

O sea, básicamente estás jugando con un fuego, podes quemarte como no… cuando tomás deuda en dólares, ¿no es todo malo?

Todo depende de para qué sea el endeudamiento externo. Si el endeudamiento externo tiene como objetivo financiar lo que se llama gastos corrientes, por ejemplo, como hizo Macri (o Menem antes), que lo usaron para financiar el déficit fiscal, lo lógico hubiera sido endeudarse en pesos y no en dólares, ya que el Estado recauda y gasta en pesos. Lo que pasa es que desde la visión liberal da lo mismo la moneda y siempre conviene el que ofrezca la menor tasa de interés, y como siempre es menor la tasa de interés afuera, se justifica recurrir a los mercados internacionales. Pero ello implica un gran riesgo para la economía, porque estás financiando gastos en pesos con una deuda en dólares, una moneda que el Estado no emite, y además, ese endeudamiento no tiene por lo general un destino asociado a la generación y/o ahorro de dólares. Entonces, como buena parte de esos dólares terminan fugándose, por lo general este tipo de procesos terminan en crisis de deuda, es decir, no hay se puede hacer frente a los vencimientos y se termina en devaluaciones y reestructuraciones de la deuda.

Entonces, una cosa es cuando se toma deuda en dólares para sustituir importaciones -por ejemplo, para hacer un gasoducto o mejorar la generación energética- o para aumentar las exportaciones -por ejemplo, ampliando puertos o financiado producción exportable-, porque se están generando las condiciones que garantizan el repago de dicha deuda, y otra es cuando se utiliza para financiar gastos corrientes en pesos, ya que en este último caso sólo se puede pagar recurriendo a nuevo endeudamiento. Y cuanto más se endeuda el país, mayor es el riesgo para el prestamista y, por lo tanto, estos exigen mayores tasas de interés, alimentando así una bola de nieve que se vuelve imparable.

Estamos hablando todo a nivel nacional, ¿no? o sea, el que toma la decisión de tomar deuda en dólares y no en pesos, sería el gobierno nacional, ¿o las empresas y algunas otras instituciones también pueden tomar deuda en dólares sabiendo que el gobierno va a salir a cubrirlos?

Está bien tu pregunta, por un lado, porque la deuda externa puede corresponder tanto al sector público como al sector privado, es decir, a empresas, en general las más grandes -que son las que tienen acceso a los mercados financieros internacionales. Pero dentro del sector público, además del gobierno nacional, también pueden endeudarse en el exterior los estados subnacionales, es decir, las provincias. Pero esto no puede darse directa y automáticamente ya que una provincia tiene que tener el aval del Tesoro Nacional, ya que justamente los gobiernos subnacionales no tienen potestad sobre la moneda. 

Esto es lo que pasó durante el gobierno de Macri, cuando varias provincias, entre ellas, la de Buenos Aires, emitieron títulos de deuda en dólares, lo cual no tiene ningún sentido desde el punto de vista económico-financiero porque las provincias tienen sus gastos en pesos y no manejan las cuentas externas. En el único caso en que tiene sentido que una provincia se endeude en moneda extranjera es cuando el prestamista es un organismo internacional como el BID, que otorga financiamiento para obras o programas gubernamentales en esa moneda. Mi hipótesis de por qué hicieron esto -endeudarse en dólares-, es que las provincias se sumaron al circuito de valorización financiera que generó el gobierno nacional, contribuyendo a proveer los dólares para financiar la fuga de capitales.

Claro, de hecho acá en la escuela investigamos la situación de la deuda en Chaco, y justamente pasaba esto que mencionas que en el 2015-2019 se emitieron muchos títulos en dólares, y cuando ibas a ver los motivos iban desde el pago de un juicio a judiciales hasta un acueducto que se debería haber terminado hace mil años. Lo del acueducto, lo entiendo, es inversión productiva, pero lo del juicio, que encima fue un gran, gran monto, ¿por qué en dólares? ¿por qué? 

Sí, tal cual, por eso digo, en algunos casos no se entiende más que desde esta óptica, desde la lógica de valorización financiera, porque no tienen por objetivo fortalecer la capacidad exportadora del país o sustituir importaciones. Tarde o temprano estos esquemas terminan estallando, y más aún con un sistema financiero y un régimen cambiario desregulado. 

Bueno, siguiendo justamente con esta falta de reservas que estamos viviendo hoy, ¿qué se espera que se haga como para aumentar este nivel de reservas, y cuáles son los posibles riesgos asociados a cada una de ellas? o sea, más allá de, no sé, exportar más o pedir un crédito, no sé. 

En el corto plazo es difícil aumentar significativamente las reservas, más aún cuando el país está virtualmente fuera de los mercados internacionales de crédito. El gobierno está intentando conseguir algo de dólares a través de estos “dólares especiales”, como el “dólar soja”, el “dólar malbec”, un nuevo “dólar agropecuario”, que es básicamente reconocer un tipo de cambio mayor al oficial para que haya más exportaciones. Ahora bien, eso tiene varios problemas: uno es que no resuelve la cuestión de fondo, digamos, se termina el dólar especial y volvemos a estar en el punto de inicio, es una medida muy coyuntural. En segundo lugar, puede generar o tener consecuencias inflacionarias, porque eso puede encarecer insumos básicos, por ejemplo los cultivos que se usan como alimento para animales -y ni hablar de los que consumimos directamente las personas-, además que ese dinero extra que reciben los exportadores -en general financiado vía emisión monetaria- en buena medida termina alimentando la demanda de dólares financieros, lo cual presiona sobre la brecha cambiaria, también con potenciales consecuencias inflacionarias.. Otra consecuencia tiene que ver con que el actual contexto es distinto al del año pasado; o sea, para que eso funcione vos tenés que tener algo para exportar y con la tremenda sequía no está tan claro que haya mucho resto para exportar. Con esto quiero decir que medidas coyunturales de este tipo no buscan aumentar la producción exportable ya que son transitorias, sino lograr que se liquide producción retenida. Pero con una reducción tan fuerte de la cosecha como se espera no está tan claro que exista tanto resto. Entonces, me parece que el efecto de este tipo de medidas es limitado; puede aportar algo más, pero no resuelve la situación de las reservas.

La alternativa, en el corto plazo, sería directamente devaluar. ¿Por qué no se devalúa? Bueno, porque la devaluación haría que no solo aumente el precio de todos los bienes que se exportan, sino también de los que se importan, incluyendo muchos insumos para la producción. Y eso generaría más inflación, caída del salario real y recesión. Sin embargo, no sabemos bien de cuánto sería el impacto porque en esta economía que tenemos ahora, con tantos controles y tipos de cambio distintos, no sabemos qué incidencia efectiva tiene el dólar oficial sobre el total de las importaciones. No sé si recordarás, pero en diciembre de 2015, cuando asumió el gobierno de Macri, había controles cambiarios, y decidieron levantarlos y dijeron que eso no iba a impactar en los precios porque ya todos los precios estaban fijados al valor del dólar blue o paralelo, que era casi del doble. Bueno, eso no fue así, digamos, devaluaron y la tasa de inflación se duplicó. Hoy no estamos en la misma situación, porque ya hace mucho tiempo que está restringido el acceso a los dólares. Entonces, no sabemos realmente cuánto incide, o sea, cuánto se está importando al dólar oficial o cuánto se están utilizando los dólares paralelos. De todas maneras, el gobierno va a tratar de evitar la devaluación porque echaría por tierra las chances electorales que le puedan quedar. Devaluar en un año electoral es políticamente suicida.

Justamente, te iba a decir que ya muchas columnas económicas vienen hablando de que, asuma el gobierno que asuma, el año que viene va a ser bastante heavy en materia inflacionaria y también del tipo de cambio, sobre todo en el tema de la energía. Es insostenible ya un plan de estabilización futuro, necesita sí o sí medidas de shock porque ya vimos que lo transitorio, lo progresivo no funciona, entonces…

Sí, y aclaro, la devaluación no te “soluciona” el problema de la falta de dólares -la restricción externa-, lo que hace es ajustarte a lo que vos tenés, entonces, cae el nivel de actividad y por esa vía mejora la situación del sector externo, al caer las importaciones, pero una medida de este tipo no genera de por sí mayores exportaciones ni tampoco alcanza para impulsar un proceso de sustitución de importaciones. Si bien es cierto que puede generar alguna sustitución en algún sector en particular, en general nadie invierte para fabricar en el país algo más o menos complejo de un día para otro por la sola modificación del tipo de cambio porque nunca se sabe cuánto tiempo va a durar esa tasa de cambio. Para eso tiene que haber políticas que van más allá de la cambiaria, políticas industriales y sectoriales activas. La devaluación sólo viene a sincerar, de alguna manera una situación de desvalorización ya se estaba dando, pero no resuelve la cuestión de fondo, y es por eso que vuelve a suceder una y otra vez.

Y bueno, no sé qué otra cuestión podríamos tocar al respecto del tema. Capaz, viste que ya teníamos una situación de endeudamiento externo que se acrecentó mucho en el periodo de Macri, te pregunto ¿en ese momento se tomaron algunas medidas para evitar esta situación de falta de reservas?

No, y tampoco estoy seguro de qué medidas se podían haber tomado en el corto plazo más allá de establecer controles de cambio. Seguramente si los controles cambiarios se hubiesen adoptado cuando se hizo evidente el problema externo (mediados de 2018) y no después de que Macri perdiera las elecciones de 2019 el daño podría haber sido menor, porque entre una cosa y otra se esfumaron más de 50.000 millones de dólares. Entonces, esa fuga que se da desde mediados de 2018 hasta 2019 fue avalada por el gobierno, cuando podría haber sido contenida al menos parcialmente. Otra medida de mediano plazo que se podría haber tomado es haber iniciado la construcción del gasoducto Néstor Kirchner mucho antes, ya que se sabía que las necesidades de importación de GNL iban a aumentar, pero bueno, además de la falta de planificación, en 2019 y sobre todo en 2020, en medio de la pandemia, habían bajado muchísimo los precios de la energía -el petróleo llegó a cotizar negativamente a futuro- por lo que, visto desde el corto plazo, no tenía mucho sentido invertir en este tipo de obras, más aún cuando había otras urgencias dada la situación. Pero si se pensaba a mediano plazo, cualquiera sabía que este problema iba a aparecer y que los recursos energéticos para solucionarlo estaban en el país pero que no había forma de aprovecharlos dada la falta de infraestructura en materia de transporte.

El problema de la falta de planificación en el plano energético viene desde mucho más atrás, desde la década de 1990 y se profundizó en los 2000, ya que tenías una economía que crecía fuerte, que demandaba más energía y, sin embargo, cada vez se producía menos petróleo y gas. Era evidente que en algún momento ibas a tener un problema, pero sin embargo no se previó.

Pero el problema va más allá de la cuestión meramente energética -aunque ciertamente es muy importante- y tiene que ver con una economía que vive constantemente en emergencia y en la cual es muy difícil de planificar a mediano y largo plazo. Para evitar parches constantes, que no sólo son transitorios sino que muchas veces nos terminan dibujando peor que antes cuando se vencen, es necesario planificar un cambio estructural que permita la diversificación de la estructura productiva, que no solo permita exportar más cantidades y otro tipo de bienes que no sean agropecuarios, porque si cambiás el cereales y oleaginosas por hidrocarburos -que aparentemente es lo que se viene-, si bien en un principio puede dar cierto aire, a la larga vas a terminar en el mismo lugar de dependencia que estabas antes. Entonces, es necesario diversificar la matriz exportadora por un lado, pero también avanzar en procesos selectivos de sustitución de importaciones: hay un montón de bienes y servicios que tienen posibilidad de ser producidos localmente, pero bueno, para eso se necesitan políticas industriales y se necesita, sobre todo, contar con actores que puedan y estén interesados en llevar el cambio estructural adelante. Si se deja todo librado al mercado, es difícil que eso suceda, porque el mercado te lleva a invertir solo en sectores donde la Argentina tiene ventajas comparativas, que tiene que ver con las producciones agropecuarias y otras vinculadas a los recursos naturales, pero con eso no alcanza. Entonces, ahí tiene que entrar sí o sí el Estado. Un ejemplo muy claro de esto se vio con la reestatización de YPF: si bien podría haberse hecho antes, el cambio que supuso el control estatal sobre la compañía implicó una transformación sustantiva en la producción hidrocarburífera del país con un impacto significativo sobre las cuentas externas. La YPF privatizada lo que hacía era, básicamente, distribuir dividendos con las ganancias que obtenía a nivel local, lo cual le permitía a Repsol invertir en otras partes del mundo donde las expectativas de crecimiento eran mayores. Pasó lo mismo, o peor, cuando se trató de argentinizar YPF, con el ingreso del grupo Petersen (Eskenazi), porque en realidad ese grupo compró su participación con los futuros dividendos que obtendría YPF, lo cual generó una presión mayor por distribuir utilidades en lugar de reinvertirlas. Ahora, cuando se re estatizó el 51% de las acciones de YPF en 2012 cambió completamente la lógica y el grueso de las utilidades pasaron a ser reinvertidas, pasaron varios años hasta que se volvió a distribuir dividendos bajo el gobierno de Macri. ¿Y qué es lo que produjo eso? Varias cosas. Por un lado, permitió revertir la curva de declinación de producción de gas y de petróleo. Por otro lado, y esto no es para nada menor, el sector petrolero, y dentro de é Repsol-YPF, estaba entre las principales empresas que remitían ganancias al exterior (la remisión de las firmas petroleras llegó a representar el 25% del total de las utilidades remitidas desde el país al exterior según datos del Banco Central).

¿La remesa en qué parte de la balanza de pago estaba? ¿En qué cuenta?

La remisión de utilidades se registra en la cuenta corriente del balance de pagos, en la cuenta rentas de la inversión. El caso es que la reestatización de YPF y la decisión de reinvertir las utilidades no solo implicó que aumente la producción de gas y petróleo, sino que además dejen de salir un montón de dólares al exterior. Pero eso solo lo pudo hacer el Estado. Porque, ¿qué es lo que alimenta la fuga de capitales? El ahorro de los sectores medios es una parte menor de la fuga, son las ganancias de las empresas que no se reinvierten en la Argentina y se fugan las que mueven realmente el fiel de la balanza. Ahí es donde puede producirse un cambio estructural a más largo plazo que pueda generar una situación sostenible que evite que la economía argentina vuelva a caer recurrentemente en los estrangulamientos externos; obviamente no alcanza con una medida aislada en el medio de una crisis.

Bueno Andrés, yo creo que tengo suficiente información como para elaborar algún artículo, alguna conversación, en realidad no es un artículo, así que no sé si querés hacer algunas palabras de cierre o…

No, me parece que es importante tener presente, más allá de la coyuntura de emergencia cuando se agotan los dólares, el problema estructural detrás de esto. Porque si no siempre vamos a tener soluciones parciales que nos terminan conduciendo a una espiral descendente en materia de desarrollo económico y social.