Gobiernos Locales. Agenda Pre-Pandemia y Agenda emergente

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Miradas Locales

Gobiernos Locales. Agenda Pre-Pandemia y Agenda emergente


Por: Francisco Mazzaro
Tramas mazzaro-portada Gobiernos Locales. Agenda Pre-Pandemia y Agenda emergente  Revista Tramas

Introducción

El siguiente artículo indaga sobre la agenda que tuvieron los gobiernos locales antes de la pandemia Covid-19 y las agendas emergentes cuando ésta apareció en el país en el año 2020. Los datos que aquí se ocupan son extraídos de la experiencia y las encuestas que se realizaron a lo largo y ancho del país en el año 2021, en el marco del proyecto “capacidades Estatales en una agenda municipal post pandemia”, del Programa PISAC COVID, que tenía por objeto analizar la reacción de los gobiernos locales a la pandemia y sus consecuencias.

Para este artículo, sólo se extrajeron los datos de agenda pre pandemia y emergente, siendo el proyecto principal mucho más amplio. Además, por cuestiones de interés regonal, se trabajarán solo las ciudades elegidas de la región Noreste Argentino, conformada por 38 localidades[1] de las cuatro provincias que la componen.

Tabla 1: Localidades encuestadas en el marco del Programa PISAC-COVID.

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*La cantidad de habitantes fueron tomadas del CENSO 2010 que es el último realizado.

Fuente: Elaboración Propia.

Las localidades fueron agrupadas en 6 categorías distintas, acorde a la densidad demográfica de cada una. Surge a simple vista que la región NEA se encuentra relativamente despoblada en comparación con otras regiones del país. Si consideramos la población de estas 38 localidades, se suman un poco más de 2 millones y medio de personas. Más aún, si tomamos solo la población de las 4 ciudades capitales, el número es ligeramente superior al millón de personas. Un dato interesante para pensar la baja densidad poblacional de esta región, es el hecho de que hay ciudades en el país que superan este número, sin ser siquiera capitales de provincia.

La pandemia forzó a todos los niveles de gobierno a hacer importantes cambios, destinar recursos al área de salud, a digitalizar procesos de atención al público y trabajo inter gubernamental, pero sin dudas, uno de los mayores desafíos que planteó la pandemia a los gobiernos locales, fue el hecho de efectivizar las medidas de disminución de circulación de los ciudadanos, y controlar que se cumplan los cuidados recomendados por los diversos organismos sanitarios.

En este sentido, si bien se implementaron diversas medidas a nivel nacional, se le permitió a los gobiernos subnacionales un amplio margen de maniobra. Un claro ejemplo de esto fue el sistema de fases que se implementó desde el gobierno nacional: este mecanismo contó con cinco fases sanitarias, siendo la primera la que imponía mayores restricciones, y la quinta la más flexible. Para garantizar el cumplimiento de estas medidas, y a su vez considerar los casos puntuales de cada jurisdicción, el Estado Nacional permitió a los gobernadores que sean ellos quienes elegían sus fases, y –en la mayoría de los casos- lo propio hicieron estos con los intendentes de cada localidad. Como resultado, se observaron momentos en los que el País, las provincias y los municipios atravesaron, en el mismo período de tiempo, distintos niveles de restricción, en función de las condiciones sanitarias que presentara cada territorio. No obstante, esta digresión en torno a las restricciones, a veces entre localidades de mucha conexión económica y cultural, generaron inconvenientes intra e inter provinciales, con un notorio descontento social.

Otro problema que enfrentan las economías de latinoamérica durante la pandemia, y no habría razón para pensar que no sucede así en Argentina, y particularmente en la región nordeste, es que mucho del trabajo, ya sea público o privado, es de contacto intensivo, sin posibilidad de digitalización y/o trabajo remoto. A su vez, en aquellos casos donde esto sí era una posibilidad, los recursos económicos o humanos se levantaban como una limitación para que esto suceda.

Es claro que la pandemia forzó a modificar e innovar en varios sentidos y niveles. Para esto, las redes sociales jugaron un papel clave: en los municipios más pequeños se podian realizar consultas o pedir turnos para trámites presenciales a través de la aplicación de mensajería whatsapp, y mucha de la información oficial que emanaba de los gobiernos municipales circulaba vía redes sociales, como Facebook y Twitter, debido a su practicidad para comunicarse con los vecinos de manera directa.

Los gobiernos locales más grandes, generalmente de primera categoría, contaban ya –incluso previo a la pandemia- con un plantel de profesionales que pueden diseñar aplicaciones o páginas web para usos determinados.

Agenda pre pandemia y situación emergente

Ahora bien, ¿que se encontraban haciendo los municipios antes de la pandemia? A los encuestados se les consultó sobre la prioridad que le estaban dando a cada una de los distintos tipos de tema de la agenda local.

Las temáticas de infraestructura de servicios (6 máxima prioridad y 3 de alta), crecimiento y ordenamiento de territorio (4 máxima prioridad y 2 de alta), Educación, cultura y deporte (4 máxima prioridad y 2 de alta), salud (3 máxima prioridad y 6 de alta) y RSU (3 máxima prioridad y 6 de alta) eran, de todas las agendas, las que fueron abordadas con mayor prioridad.

Este resultado es perfectamente lógico, ya que dada las reformas que se iniciaron en 1994, los municipios tienen a su cargo de manera exclusiva los servicios de limpieza urbana, parquización e iluminación del ejido urbano, además de su ordenamiento territorial.

Aquí se suman las competencias relativas a deportes y actividades culturales. Las agendas vinculadas a la educación y cultura (aunque esta última de modo parcial) y salud, son de competencia compartida con los diferentes gobiernos provinciales.

Las temáticas de agenda que quedaron en segundo orden fueron: espacio público (2 máxima prioridad y 3 de alta), asistencia social focalizada (2 máxima prioridad y 4 de alta), seguridad (1 máxima prioridad y 3 de alta), fortalecimiento del sistema productivo local (1 máxima prioridad y 6 alta), prácticas no contaminantes (1 máxima prioridad) innovación pública y modernización (2 máxima prioridad y 2 de alta), transparencia y gestión (solo 1 máxima prioridad). Si bien se encuentra un poco relegada de las prioridades municipales, esta parte de la agenda resulta ser un poco más variopinta, ya que contiene elementos como la transparencia y gestión, que se encuentran vinculadas con la innovación, pero que tiene poco que ver con espacio público y seguridad. Aquí podemos observar cómo cada municipio tiene una agenda en particular destinada a resolver los problemas locales, alejándose así de sus tareas “tradicionales”.

Por último, entre los temas de agenda que solo recibieron menciones de prioridad alta pero para ningún gobierno representaron máxima prioridad, se encontraron: promoción de la economía popular y social (1 alta), producción de alimentos de cercanía (1 alta), uso del suelo y edificabilidad (2 alta), movilidad (1 alta), mitigación de riesgos (1 alta), protección soporte natural (1 alta), vivienda (2 alta), digital y gestión de la información (4 alta), participación ciudadana y colaboración (1 alta). Temáticas de agenda como género y cooperación recibieron una atención prácticamente por parte de los gobiernos locales durante la pandemia.

Con respecto a las ciudades capitales del NEA, Resistencia dio prioridad alta al fortalecimiento del sistema productivo, movilidad, educación y cultura, digitalización y gestión, y una prioridad normal a la promoción de la economía y los espacios públicos. Posadas por su parte, da prioridad máxima al RSU, y a la salud; Corrientes dio prioridad alta a la vivienda y al uso del suelo, y surgen temas bajo el concepto “otros” que apuntan a cuestiones muy particulares de la ciudad. Formosa, dio alta prioridad a espacio público, seguridad y protección soporte natural; y por último Paraná, que resaltó temas relacionados al fortalecimiento del sistema productivo (compartido con Resistencia), espacio público, RSU (compartido con Posadas, ya que ambas le dieron máxima prioridad a este). 

Podría decirse que los temas que son de agenda municipal por excelencia están recibiendo las mayores prioridades, pero a medida que nos vamos alejando de los que más relevancia cobraron, los temas de agendas tienden a atomizar. Por su parte las ciudades capitales parecen tener una agenda que está orientada exclusivamente a solucionar los problemas de sus jurisdicciones o bien, incentivar algún aspecto puntual.

Para responder la pregunta ¿Qué hacían los municipios?, La respuesta casi exclusiva giró en torno a que estaban abocados a administrar los aspectos que les fueron delegados luego de las reformas en la década del 90, pero abordando problemáticas clave de su entorno particular.

Cuando la pandemia se presenta, a principios del 2020, se debieron implementar medidas y se suscitaron cambios en todos los niveles del Estado, y los gobiernos locales claramente no fueron la excepción. Como se mencionaba anteriormente, se les otorgó a estos gobiernos un amplio margen de acción para llevar adelante las medidas que consideraban adecuadas para la situación por la que estuvieran atravesando.

Para esta ocasión se les solicitó a quienes contestaron las preguntas en representación de cada municipio, su opinión respecto del grado de acuerdo con algunas afirmaciones, que consultaban sobre cómo lograron los gobiernos locales cumplir con las tareas de agenda emergente necesarias para enfrentar la pandemia, siendo 1 el máximo desacuerdo y 5 el máximo acuerdo posible.

Para los consultados la comunicación gubernamental en contexto de pandemia se llevó de manera integral y clara (ver Anexo 1). Como se mencionaba anteriormente, las redes sociales tuvieron mucho que ver con este punto. Las páginas oficiales de los gobiernos locales en las redes sociales eran elementos claves para poder llegar a los habitantes de cada distrito sin necesidad de pasar por la prensa y esta última, a su vez, colaboraba haciendo lo propio desde sus espacios. En este sentido, vale la pena llamar resaltar el grado de compromiso de la ciudadanía a la hora de difundir información oficial, aún sin tener un compromiso de algún tipo con los gobiernos.

Los aspectos de coordinación también parecen haber sido bastante correctos por parte de los gobiernos locales. La mayoría afirmó que la coordinación interna de la municipalidad se realizó sin mayores resistencias, mismo caso que se observó en situaciones de cooperación entre los distintos niveles del Estado. No obstante, esta coincidencia respecto al nivel de acuerdo no se sostiene cuando se consulta respecto de la coordinación con los actores privados. Este dato no es menor, ya que como se mencionaba anteriormente, estos últimos vieron afectados sus ingresos de manera directa, por lo que no sorprende que hayan resistido en alguna oportunidad cuando sintieran que sus intereses no estaban siendo representados de manera correcta (ver Anexos 2, 3 y 4).

Otro elemento a tener en cuenta es que la pandemia trajo aparejados nuevos problemas, con los cuales muchos de los gobiernos no habían lidiado todavía.

Para los consultados, los gobiernos locales se pudieron mantener lo suficientemente flexibles para actuar acorde a la situación lo ameritaba (ver Anexo 5). Gran parte de esa flexibilidad estuvo directamente vinculada al desarrollo de las tecnologías de la comunicación, a través de las distintas páginas de internet oficiales de los gobiernos locales, que como ya se mencionó, emitían turnos de atención e inclusive tenían la posibilidad de realizar gestiones de manera remota, sin tener que trasladarse y de esta manera, evitando la circulación y la aglomeración en edificios públicos.

Se requieren nuevas capacidades para hacer frente a los procesos antes mencionados, pero no solo nos estamos refiriendo aquí a los empleados municipales, que debieron adecuarse a las nuevas herramientas, sino también a los programadores (en los casos de los municipios más grandes) que se vieron en la necesidad de solucionar problemas eventuales, propios de la crisis.

Por último, también la ciudadanía debió modificar algunas de sus prácticas sociales para adaptarse al nuevo contexto. Según los entrevistados, este último aspecto también se destacó, lo que permitió aplicar las restricciones de manera más eficiente (ver Anexo 6).

Contrario a los aspectos mencionados anteriormente, los encuestados no expresaron un acuerdo unánime en lo que refiere a los recursos disponibles con los que contaron los gobiernos locales para hacer frente a esta nueva coyuntura.

Para alguno de nuestros encuestados la infraestructura existente no fue la adecuada para la nueva demanda (ver Anexo 7), y con el paso del tiempo tampoco existió una adecuación de esta infraestructura para las nuevas demandas (ver Anezo 8). Algunos gobiernos locales tuvieron que enfrentar las nuevas situaciones con los elementos disponibles previo a la pandemia –en algunos casos ya precarios e insuficientes-, y no recibieron mucha ayuda durante el proceso.

Tampoco parece haber un consenso claro en relación a los recursos económicos disponibles, ya que para algunos de los encuestados, los gobiernos locales sí contaron con respaldo para hacer frente a la nueva situación, mientras que para otros no fue de esa manera (ver Anexo 9).

El consenso se recupera cuando se consulta sobre la sostenibilidad en el tiempo de los procesos que se habían iniciado con el devenir de la pandemia y la modificación de alguna de las pautas usuales de trabajo, donde los encuestados manifiestan estar de acuerdo con que estos procesos van a perdurar en el tiempo, incluso superada la crisis (ver Anexo 10).

Con respecto a las capitales, solo en Posadas y Formosa los encuestados afirman que los gobiernos locales no estuvieron a la altura de la situación que demandaba hacer frente a la pandemia. En todas las capitales se afirmó que la situación de emergencia sanitaria requirió desarrollar nuevas capacidades, y en todos los casos que se mantuvieron lo suficientemente flexibles para hacer frente a las coyunturas cambiantes. Los recursos disponibles, sin embargo, resultaron un limitante en las dos ciudades capitales.

En lo que refiere a infraestructura digital, por otra parte, las capitales contaron con los recursos necesarios, a excepción de Posadas, que no acompañó el aumento de la demanda que requería la pandemia con sus nuevas prácticas. En el mismo sentido, Posadas y Formosa no contaron desde el inicio con los elementos digitales necesarios para el nuevo estilo de gestión que impuso la pandemia.

En cuanto a las relaciones de cooperación entre los distintos actores, se destacan dos aspectos: por un lado, la relación entre los agentes públicos que, con excepción de Formosa, no presentó inconvenientes sustanciales. En segundo lugar, la relación con el sector privado, donde las experiencias también resultan positivas, menos en el caso de la ciudad de Resistencia, donde se evidenciaron algunas diferencias entre el gobierno local y el sector privado, de acuerdo a los encuestados.

Por último, y como muestra de la adaptación al cambio de los gobiernos locales, según se observa en las entrevistas, en las ciudades capitales, los servicios que se empezaron a brindar en algún momento de la pandemia, pudieron sostenerse en el tiempo.

Conclusiones

Pareciera que los gobiernos locales se encontraban haciendo cosas similares antes de que viniera la pandemia a estas costas. Las tareas tradicionales de los municipios ocupan una parte relevante de sus prioridades, sorprende en cierto modo la aparición de temáticas que corresponden a otro tipo de niveles de Estado y que a su vez son muy costosas. Un ejemplo de esto es salud: es por prerrogativa una facultad del gobierno provincial, y los costos son elevados, ya que requieren mano de obra calificada, infraestructura e insumos. Aun así, figura como una prioridad por parte de los gobiernos locales.

El ordenamiento del territorio, el mejoramiento de servicios y el RSU son aspectos naturales de las agendas municipales, así como el deporte, la educación y la cultura, mediante clubes, teatros, bibliotecas populares y/o barriales, etc. Esto puede deberse a que los municipios reconocen falencias por parte de los gobiernos provinciales y se decidieron a aportar en esta área, pero un análisis más profundo sobre el tema queda para futuras investigaciones.

Luego de esta primera agenda en la que los gobiernos locales parecen actuar de manera más o menos homogénea, la atención se dispersa en una amplia gama de posibilidades que van desde la seguridad a la transparencia de la gestión. Si bien con el paso del tiempo en contexto de pandemia se acentuó mucho la necesidad de recuperar una agenda en cuanto a recursos financieros y economía de los gobiernos locales, los problemas económicos no surgieron durante la pandemia sino que eran previos, por lo que sorprende la escasa prioridad que demostró en los momentos previos al Covid-19, más aún teniendo en cuenta que la región del NEA no se caracteriza por tener las provincias de mayor poder adquisitivo del país.

A pesar de estar avanzando sobre la agenda mediática, las cuestiones de género y ambientales aún no parecen tener su correlato en la de los gobiernos locales.

Con el devenir de la pandemia surgen elementos cuya observación era necesaria, pero difícilmente podamos decir que son contra intuitivas para el contexto y las necesidades que se imponen. Era claro que al reconvertir las actividades laborales tan contacto intensivas iban a ser necesarias mayores habilidades vinculadas al mundo digital. Eso queda claro, ya que la gran mayoría de los encuestados argumenta que necesitó desarrollar nuevas habilidades producto de la pandemia. Por su parte, los gobiernos locales estuvieron a la altura de la situación en este sentido, y esto se constituye como una buena señal a la hora de pensar que se pudieron adaptar con éxito, que fueron los suficientemente flexibles, a pesar de que no todos hayan tenido los recursos suficientes: aun así, la mayoría pudo mantener las políticas implementadas en contexto de crisis.

En ámbito de la cooperación los municipios parecen haberse adaptado bien, ya que los encuestados no registran resistencia inter municipalidad o con otros gobiernos locales o de distintos niveles del Estado. Como era de esperarse, existieron ciertas resistencias y tensiones con los actores privados, pero esto se debió fundamentalmente a cuestiones económicas, ya que el endurecimiento de las restricciones y el contexto de encierro atentaron contra la producción y las ventas del sector privado.

Por último, no se observan diferencias importantes entre las ciudades que son capital. Pareciera que las problemáticas son similares y que hicieron frente a la pandemia de manera muy parecida. Si bien se registran algunas diferencias, no parecen ser determinantes en su comportamiento. Esto podría deberse a que, si bien las economías de las provincias son distintas, la ubicación geográfica y la densidad demográfica son muy parecidas.

Queda para futuras investigaciones abordar las causalidades de resultados preliminares, así como determinar si los partidos políticos gobernantes, o estilo de gestión de algunos individuos, tuvieron alguna influencia en las diferencias observadas, o se debió a factores externos, como la asistencia por parte de gobiernos provinciales o incluso el de la Nación.

Bibliografia  

– Completa Enzo, Grandinetti Rita, Nari Patricia, (2019), Capacidades Estatales de los municipios Argentinos. Elementos para su analisis comparativo. En E. Grin, E. Completa, A. Carreras y F Abruccio (Eds), Capacidades estatales en gobiernos locales iberoamericanos. Actualidad, brechas y perspectivas, (Capitulo II, pp 54 – 91) San Pablo (Brasil) Fundacion Getulio Vargas.

– Cravacuore Daniel, (2020), Gobiernos Subnacionales Argentinos en la pandemia del covid-19, en La administracion publica en tiempos disruptivos, Diego Pando comp., Asociacion Argentina de estudios de Administracion Publica, Ciudad Autonoma de Buenos Aires, pag 133 – 138.

– Deleersnyder Diego, Bidart Mercedes, Schejtman Lorena, Jaureguiberry Josefina, (junio 2015), Hacia ciudades con mejor calidad institucional, Buenos Aires, CIPPEC.

-Gargantini Daniela, Greppi Veronica, (2018), Gobiernos Locales y nueva agenda urbana: capacidades de diagnostico para su implementacion, Centro Experimental de la vivienda economica (CEVE – CONICET), Congreso Internacional Vivienda y Ciudad: Debate en torno a la nueva agenda urbana, Cordoba Argentina, pag 132 – 149.

– Grandinetti Rita, Miller Ezequiel, (2019), cap 4: Tendencas y Practicas: Politicas de gobierno abierto a nivel municipal en Argentina, RIEM, N 21, año XI, pag 89 – 112.

– O´Flynn Janine, (2021) Confronting the big challenges of our time: making a different during and after Covid-19, Public Management Review, Vol 23, N 7, pag 961 – 980.

 

Anexos

 

Anexo 1. La comunicación Gubernamental sobre la situación de la Pandemia se llevó adelante de manera clara, integral y sistemática.

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Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

Anexo 2: La coordinación al interior de la gestión local para la atención de la pandemia en el municipio/comuna/otro se produjo sin dificultades ni resistencias.

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Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

 

Anexo 3: La coordinación con actores privados para la atención de la pandemia en el gobierno local se produjo sin grandes dificultades ni resistencias.

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Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

Anexo 4: La coordinación con otros niveles del Estado y actores públicos y privados para la atención de la pandemia en el municipio/comuna/otro se produjo sin grandes dificultades ni resistencias.

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Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

 

Anexo 5: La estructura del gobierno local se mostró flexible para atender los desafíos planteados por la pandemia Covid-19.

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Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

 

Anexo 6: La gestión local debió Desarrollar nuevas Capacidades (conocimientos, estructuras, redes, normas, formas de trabajo) para la atención de la pandemia Covid-19.

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Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

  

Anexo 7: La gestión municipal y sus agentes contaron con el equipamiento tecnológico y los conocimientos requeridos para llevar adelante sus funciones y adaptar los procesos de trabajo a la virtualidad.

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 Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

 

Anexo 8: La infraestructura acompañó el incremento de demanda de conectividad generado por la pandemia.

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Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

 

Anexo 9: Los recursos económicos disponibles en el gobierno local permitieron atender la pandemia sin repercutir sobre acciones y/o servicios preexistentes.

Tramas mazzaro-10 Gobiernos Locales. Agenda Pre-Pandemia y Agenda emergente  Revista Tramas

Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

Anexo 10: Los servicios brindados por el gobierno local (aquellos detallados en información básica) pudieron sostenerse adaptándose a las disposiciones motivadas por la pandemia.

Tramas mazzaro-10 Gobiernos Locales. Agenda Pre-Pandemia y Agenda emergente  Revista Tramas

Fuente: Elaboración propia en base a encuestas.

[1] Las mismas son: Gualeguaychú, Posadas, Resistencia, Esquina, Barranqueras, Chajarí, Loreto, Villa Elisa, Concordia, Presidencia de la Plaza, Fontana, Goya, Corrientes, Rosario del Tala, Garuhapé, Andresito, Colonia Santa Rosa, Puesto Vilelas, Paraná, Puerto Iguazú, Caa Cati, Saenz Peña, Las BReñas, Charata, Colonia Benitez, Machagai, Colonia Victoria, Clorinda, Formosa, Juan Jose Castelli, Tres Isletas, La leonesa, Avia terai, Santa sylvina, Puerto Bermejo, Bovril, Apostles, Victoria.

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