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Estructura Productiva e Ingresos en la provincia del Chaco
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El propósito de este artículo es reflexionar sobre la relación entre la distribución del ingreso y la estructura productiva de la provincia del Chaco en el marco de su trayectoria de desarrollo. Para ello, se busca articular en el análisis del perfil productivo provincial, el modo en que la distribución regresiva del ingreso es a la vez, consecuencia y causa de una determinada estructura productiva. Esta relación desfavorable da lugar a la conformación de una suerte de «circulo vicioso de pobreza» que resulta incompatible con procesos de transformación virtuosos y se establece como una de las principales limitantes en las posibilidades de lograr el crecimiento y el desarrollo económico provincial. Para ello, se retoma la discusión abordada previamente por Gorenstein (2012), sobre las condiciones estructurales de las provincias periféricas del norte del país, con la finalidad de problematizar y reflexionar, con una lógica similar, sobre los determinantes del circulo vicioso de la pobreza en la provincia del Chaco.
En este sentido, se destacan dos cuestiones fundamentales sobre las que se configura el análisis de este artículo. Por un lado, se hace hincapié en la vigencia de un patrón de distribución del ingreso sumamente regresivo en la región (empleos en sectores de baja productividad, informalidad y precarización laboral, bajos salarios, niveles altos de pobreza, capacidades de consumo limitadas, etc.) asociados a la estructura productiva, y, por el otro, se problematiza sobre los sesgos en las políticas públicas implementadas (nacionales y provinciales), que paradójicamente, refuerzan el patrón de desigualdad regional.
La problemática de las desigualdades regionales asociadas a la estructura productiva y la distribución del ingreso
En este aspecto, es importante subrayar que la configuración actual de la dinámica y la distribución de la actividad económica y de los ingresos es producto de un largo proceso relacionado con la distribución de la población hacia los principales centros urbanos. En Argentina este proceso tiene su origen en el afianzamiento de un modelo de país exclusivamente agroexportador, de alta concentración económica por parte de algunas regiones en detrimento de otras y con un foco importante puesto en los puertos principales de Buenos Aires y Rosario, con un comercio exterior principalmente basado en la exportación de productos primarios. La consolidación de este modelo de país configura una estructura territorial caracterizada por la concentración de la población, los recursos y las inversiones en la Región Pampeana, y posteriormente en la Metropolitana (INDEC, 2012). Las estructuras productivas provinciales no integraron este núcleo dinámico de la economía nacional. Sino que, su patrón de inserción productiva (la especialización y la posibilidad de adecuación y/o transformación) estuvo subordinado a las pautas centrales propias del sistema económico nacional único.
En la actualidad, estas características se materializan en diferentes aspectos de la estructura socio-económica nacional, tales como la concentración en la región Pampeana del 66% de la población nacional (IINDEC, 2010), del 76% de las empresas (OEDE[1]-2018), del 75% del empleo asalariado privado registrado (OEDE-2019), del 71% de las exportaciones nacionales (OPEX[2]-2019), y el hecho de que las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe explican más de la mitad del PBI total del país, resultan un claro ejemplo de esta hegemonía. Esto marca una fuerte asimetría respecto del resto de las regiones, centralizando, tanto la agricultura y la ganadería que insertaron al país en la economía mundial, como la mayor parte de los servicios y la industria.
Las estructuras productivas provinciales no integraron este núcleo dinámico de la economía nacional. Sino que, su patrón de inserción productiva (la especialización y la posibilidad de adecuación y/o transformación) estuvo subordinado a las pautas centrales propias del sistema económico nacional único.
En contraste, la región del Norte Grande (constituida por las regiones NOA y NEA – donde se ubica la provincia del Chaco-), es la que menor peso tiene dentro del esquema nacional y se caracteriza por ser una de las regiones de menor desarrollo relativo del país. La misma, está integrada por provincias con estructuras económicamente débiles, caracterizadas por la escasa capacidad para generar puestos de trabajo provenientes de sus actividades productivas.
Esta retroalimentación negativa, entre la estructura económica prevaleciente en el norte y el patrón laboral y distributivo vigente, se gesta, entre otros, a partir de tres factores predominantes señalados por Gorenstein (2012). En primer lugar, por las bajas remuneraciones derivadas de diversas problemáticas del mercado laboral, principalmente de las asociadas a la escasa generación de empleo, que, habitualmente se orienta hacia actividades de baja productividad y empleos “refugio” (que ofician como una suerte de desempleo encubierto), donde generalmente se verifica un rol muy importante del sector público como fuente de empleo. Por otro lado, como contraparte a lo anterior, la existencia de una elevada renta que se genera en los sectores económicos hegemónicos de los diferentes ámbitos provinciales, principalmente, de un núcleo selecto de grandes empresas, ligadas de modo directo o indirecto con las producciones líderes y ciertos estamentos de la burocracia estatal. Y finalmente, por la existencia de actores con lógicas de acumulación poco ancladas en el territorio, afines sobre todo al negocio exportador, que generan rentas extraordinarias, de las cuales, buena parte se va del entorno provincial, ya sea a otras provincias o al exterior.
Como consecuencia de esta desigual distribución de los ingresos, estas regiones que exhiben bajos salarios, al mismo tiempo que presentan altas cifras de pobreza, confluyen en bajos niveles de demanda y por ende en mercados internos provinciales de escasas dimensiones y fuertemente segmentados. Esto se da en gran medida en economías que tienen como referencia otros mercados; y que, de cierto modo, se ven obligadas a especializarse en función de la demanda externa ya sea internacional o interregional. En suma, esta escasa demanda interna y la dependencia hacia el exterior tienden a profundizar la estructura productiva predominante; especializada en muy pocos productos, traducida en un perfil de producción y de consumo cada vez más distante de aquellos conducentes a un proceso de desarrollo regional (Bonavida C.; Fernández F.; González L.; Monzón C. y Schorr M.; 2016). Es decir, aquellos sectores con mayor productividad capaces de recomponer salarios y mejorar la distribución del ingreso que permita expandir la demanda y con ella la posibilidad de diversificar y ampliar su capacidad productiva e industrial. El corolario de ello es que las provincias de esta región difícilmente puedan reducir sostenidamente la pobreza si no se logra una transformación radical en sus estructuras productivas.
El perfil productivo de la provincia del Chaco
A los fines de este artículo, el perfil productivo provincial se aproxima mediante el análisis de la composición del Producto Bruto Geográfico (PBG), que si bien se encuentra desactualizado (esta publicado y disponible hasta el año 2016), resulta el indicador por excelencia del perfil productivo provincial, y sirve de marco para comprender la configuración de la economía del sector privado provincial local (empresas, empleo y principales cadenas productivas) y el perfil exportador.
Para 2016 el PBG provincial valuado a precios corrientes alcanzo los $117.078 millones y a precios constantes, su valor fue de $11.665 millones, representando en términos relativos el 1,7% del PBI nacional. Si bien es común caracterizar al Chaco como una economía exclusivamente primarizada, el análisis de la composición del PBG refleja que la mayor parte del producto generado por la provincia provine del sector terciario (63%), en particular, de la rama de los servicios que concentró más de la mitad (52%) del producto provincial; complementariamente, el sector secundario aportó el 27% del producto y el sector primario solo el 9%, lo que refleja la existencia de una estructura basada en el sector productor de servicios y no en el sector primario.
A manera de síntesis, la composición al interior de los diferentes sectores del producto provincial se resume en un sector primario compuesto prácticamente en su totalidad (99%) por la rama correspondiente a Agricultura, ganadería, caza y silvicultura., en la que se destacan la producción de los cultivos de algodón, soja, maíz, girasol, arroz, la producción de ganado vacuno y la extracción de madera. En el sector secundario, las ramas correspondientes a la Industria Manufacturera (10%) y de Construcciones (16%), son las que realizan el mayor aporte sectorial al producto, dentro de esta, la rama de la industria fue perdiendo participación (pasando de constituir el 56% del sector secundario en el 2004 al 35% en 2016) al mismo tiempo la rama de Construcciones fue ganando importancia (reflejando un aumento del 75% en su participación entre puntas del periodo). Por último, dentro del sector terciario (el de mayor diversificación en términos de aporte al PBG), se destacan la rama del comercio (11%) y los servicios relacionados con el Transporte, almacenamiento y comunicaciones, el Comercio y las Actividades inmobiliarias y empresariales.
Ahora bien, esta estructura del producto se ve reflejada en el entramado empresarial de la provincia. El mismo estaba compuesto en 2018, por un total 9,700 empresas, de las cuales un 33% se encontraban registradas en las actividades relacionas al comercio y un 32% en el sector productor de servicios (32%), reflejando una concentración del 65% de las empresas activas en el sector terciario. La rama de la agricultura, ganadería y pesca registró al 23% de las empresas, posicionando al sector primario como el segundo sector con mayor número de empresas. Las ramas que componen el sector secundario registraron en total al 11% de las empresas (7% de las empresas corresponden a la rama de la industria, 4% a la rama de la construcción, con escaza participación de empresas en las ramas de electricidad agua y luz y minería y petróleo).
Si bien el análisis sectorial del producto provincial permite una radiografía de la actividad productiva del Chaco, es importante considerar las relaciones de producción entre las diferentes actividades de los tres sectores antes detallados, que en su desarrollo integran diferentes cadenas productivas. Entre las principales cadenas de la provincia se destacan la cadena algodonera-textil, la cadena cárnica, la cadena foresto-industrial, la cadena de producción de arroz y pacú, la industria metalmecánica y el sector del software. Estos agregados productivos se consideran estratégicos para la provincia dado que poseen una importante trayectoria a nivel provincial, lo que se traduce en acumulación de capacidades productivas e infraestructura, ambos aliados en el proceso de desarrollo local.
La cadena textil algodonera está comprendida por la producción primaria del algodón, el desmote para la obtención de la fibra, la transformación de fibras en hilo en las hilanderías, la tejeduría de los hilos para la elaboración de los distintos tipos de textiles que finalmente se utilizan en la confección de las prendas. En la etapa primaria su importancia radica en que la producción de algodón es la principal actividad de los productores minifundistas, pequeños y medianos que desarrollan la actividad desde la agricultura familiar, por fuera del nuevo paradigma de los agronegocios. En su etapa industrial, el algodón es el cultivo que mayor valor agregado genera dentro de la provincia, lo que se traduce en capacidades industriales materializadas en el conocimiento y la infra estructura acumulada.
La cadena cárnica por su parte se compone por las actividades de ganadería, faena y posterior comercialización de la carne, la provincia cuenta con una gran capacidad de producción de animales, aunque la actividad de faena no está desarrollada en la misma escala. Esto constituye una posibilidad de fortalecer el desarrollo de la industria cárnica, la generación de empleo y la comercialización a nivel internacional. En particular el Chaco se caracteriza por la producción de bovinos, que representa en promedio el 78% de la producción de los años 2008-2018, le siguen en importancia la producción caprina (17%) y la porcina (6%) (SENASA, 2019).
La cadena Foresto Industrial del Chaco es otro de los eslabones estratégicos de gran importancia en el entramado productivo provincial. La base forestal chaqueña se asienta en el aprovechamiento de las especies de bosque nativo (con una extensión actual de 4.678.045 hectáreas) que comenzó a fines del Siglo XIX, para abastecer a las fábricas de la industria de tanino. Esta cadena está constituida principalmente por el desarrollo de la actividad de extracción de los productos maderables del bosque nativo, su transformación en la industria mediante procesos mecánicos de primera y segunda transformación (la actividad de los aserraderos, la producción de equipamiento rural para ganadera, muebles, aberturas, pisos y parquet, tableros finger joint, entre otros) y procesos termoquímicos (producción de tanino, furfural, carbón -carbón vegetal, briquetas, carbón activado y carbonilla).
La cadena de producción de arroz y pacú se desarrolla en zona de Humedales, donde el desarrollo agrícola es casi imposible, en función de la existencia de tierras bajas y anegables que están gran parte del año con un excedente hídrico. En este sentido, el arroz es el único cultivo que es apto para este tipo de suelos, dada la necesidad de contar con un importante caudal de agua en su proceso de producción. Al rededor de este, se desarrolló la producción de pacú a gran escala mediante la implementación de un sistema de rotación de arroz y pacú. Esta innovación se tradujo en un potente polo productivo con aplicación de tecnología avanzada, diversificación productiva y demanda de mano de obra calificada, en las proximidades de las localidades de Las Palmas y La Leonesa.
En términos del desarrollo local es importante tener en cuenta el rol que cumplen la industria metalmecánica y la industria del software, no sólo por su contenido tecnológico, sino también por su articulación con los distintos sectores productivos. Ambas resultan transversales a todas las demás actividades y están relacionadas directamente con el cambio estructural y la innovación tecnológica.
Desde esta óptica la industria metalmecánica cobra relevancia dentro de la industria manufacturera y constituye un eslabón fundamental en el entramado productivo provincial. Provee de maquinarias e insumos claves para el desarrollo de la mayoría de las actividades económicas entre ellas, la producción manufacturera, la construcción, el complejo automotriz, la minería y la agricultura, entre otros. En este sentido, se concibe a la Industria Metalmecánica a aquellas actividades que utilizan entre sus insumos principales productos de la siderurgia y/o sus derivados, a los cuales se les aplica algún proceso de transformación, ensamble o reparación. El entramado empresario de esta industria en la provincia está integrado mayoritariamente por pequeñas y medianas firmas manufactureras.
El sector del software, por su parte, está compuesto por empresas locales y empresas multinacionales radicadas en la provincia. Dentro de las empresas locales, la mayoría son pequeñas y medianas (a excepción de ECOM, empresa con participación estatal mayoritaria) y abastecen sobre todo la demanda del sector privado local. Por otro lado, dentro de las empresas multinacionales radicadas en la provincia, mediante incentivos estatales vinculados con la creación de empleo en el sector, se destacan la empresa Globant y un grupo de call centers (Straton, Ápex, Atento, Allus) que abastecen prioritariamente la demanda nacional e internacional.
La falta de desarrollo de las diferentes cadenas, fundamentalmente en su etapa de transformación industrial, determinan un patrón de inserción internacional de los productos chaqueños desfavorable en términos de una estrategia de desarrollo local y transformación productiva. En este aspecto, del análisis del PBG provincial realizado anteriormente, surgía que el sector primario, más precisamente la rama de la agricultura, ganadería y pesca fue perdiendo participación en el producto, y para 2016 aportaba solo un 9% del mismo. No obstante esto, la provincia del Chaco se inserta al mercado mundial, casi exclusivamente mediante la comercialización de productos primarios (PP), rubro que lidero históricamente las exportaciones provinciales. En particular, para el año 2019, el 87% de lo exportado fueron Productos Primarios (PP), el 12% Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA) y solamente un 1% fueron Manufacturas de origen Industrial (MOI).
La falta de desarrollo de las diferentes cadenas, fundamentalmente en su etapa de transformación industrial, determinan un patrón de inserción internacional de los productos chaqueños desfavorable en términos de una estrategia de desarrollo local y transformación productiva.
Esta composición determina niveles promedio de las exportaciones de la provincia que rondan los 275 millones de dólares. En el año 2019, superaron los 500 millones de dólares, reflejando un aumento del 60% respecto al año 2018. En términos relativos, las exportaciones provinciales representaron el 0,77% de las exportaciones nacionales, lo que ubicó a la provincia en el puesto 14º del ranking nacional.
Además de la concentración de las exportaciones en el rubro de productos primarios, otra característica de este sector se relaciona con la escasa diversificación que posee. En 2019, las exportaciones se concentraron en solo 7 productos: maíz (44%), soja (19%),“Confidencial” (15%), fibras de algodón (8%), trigo (5%), resto de productos primarios (3%) y girasol (3%). El extracto de quebracho (o tanino), representa otro de los principales productos de exportación de la provincia, dado que, en conjunto con Formosa, son las dos únicas provincias que lo comercializan en el mercado internacional. Sin embargo, dado que este producto es exportado por solo dos empresas, desde el año 2018, figuran dentro del concepto “confidencial”, en línea con la aplicación del secreto estadístico por parte de INDEC. Es importante remarcar, que entre 2008 y 2019, las exportaciones de maíz y soja intercambiaron su participación dentro del total de exportaciones chaqueñas, el maíz pasó de aportar el 17% de las mismas, en 2008, a constituir el 44% de las exportaciones en 2019. A la inversa, la soja pasó de constituir el 44% de las exportaciones en 2008, al 19% en 2019.
Esta estructura exportadora primarizada y concentrada podría explicarse por la dinámica misma de la estructura productiva. La tendencia a la tercerización de la economía provincial, acompañada por un incremento de la participación de la rama de la construcción y la perdida de participación del sector industrial, constituyen una economía especializada en bienes y servicios no transables. Por lo que no resulta casual que en 2019 el Chaco haya exportado solo un 13% del PBG que produce.
Desempeño del empleo y los ingresos provinciales
El análisis de la estructura productiva provincial anterior refleja un escaso desarrollo del entramado industrial y una concentración economía en torno a las actividades ligadas al comercio y los servicios. Configurando una importante deficiencia en la generación de empleo del sector productivo. Característica que determina una distribución regresiva del ingreso provincial, signado particularmente por la problemática de empleo en sectores de baja productividad.
Si bien la provincia ostenta tasas de desempleo bajas, la condición de actividad laboral posee tasas de inactividad muy altas (con promedios nunca inferiores al 50%) y promedia las segundas tasas de actividad y empleo más bajas del país. Este fenómeno se debe, fundamentalmente a la salida del mercado laboral de aquellas personas en edad de trabajar, ya sea por frustración o por falta de oportunidades, lo que vuelve muy escasa la población que se encuentra sin trabajo y que al mismo tiempo lo está buscando activamente. Es decir, hay más personas por fuera del mercado de trabajo que las que participan en el mismo.
Si bien la provincia ostenta tasas de desempleo bajas, la condición de actividad laboral posee tasas de inactividad muy altas (con promedios nunca inferiores al 50%) y promedia las segundas tasas de actividad y empleo más bajas del país.
Durante el periodo comprendido entre el primer trimestre de 2016 y 2020, se dio un deterioro generalizado en las principales tasas del mercado laboral, Ahora bien, el primer semestre del 2020 fue completamente atípico, signado por la crisis sanitaria mundial provocada por el Covid- 19 y no sorprende que el desempleo haya aumentado en un 200% en comparación al mismo semestre de 2019, por lo que se dejara esta variación por fuera del análisis. Sin embargo, entre el primer semestre de 2017 y 2018 se produjo una fuerte contracción en la tasa de actividad (-22%), que no impactó en un mayor desempleo, al contrario, el mismo cayó un 63% respecto al semestre anterior, y aunque esto podría parecer una evolución positiva, dadas las características del mercado laboral de la provincia, ante la pérdida de trabajo, primó un factor de desaliento, que evitó medir esa población como desocupada. La crisis se sintió en el mercado laboral chaqueño en el crecimiento la población inactiva, deteriorando las condiciones de vida de este grupo de personas que han perdido sus ingresos laborales.
Esto constituye una problemática recurrente en la provincia, principalmente asociado a la escasa generación de empleo de calidad en la provincia. Dado que el empleo provincial se orienta hacia actividades de baja productividad y empleos “refugio”, el sector público cumple un rol muy importante como fuente de empleo. Una forma de aproximar esta afirmación, es analizando la composición del empleo formal de la provincia (empleo registrado en el sector privado y el sector público). En el año 2019, el Chaco registraba 161.797 puestos de trabajo (tabla 2), prevaleciendo la participación del empleo público (53,35%) por sobre el empleo privado (46.65%). El estado provincial registro un total de 86.195 empleados, entre empleo permanente (71.841) y transitorio (14.354). Mientras que el empleo asalariado registrado en el sector privado contaba con 75.602 puestos de trabajo.
La participación del empleo privado asalariado se concentra en los sectores productores de servicios y el comercio, que han posicionado al sector terciario como la principal fuente de empleo registrado del sector privado provincial, reuniendo desde el año 2000, más de la mitad del empleo del sector. En 2019, su participación era del 73% del empleo privado registrado, habiendo aumentado desde el 2000 un 132%. Este incremento en la participación estuvo fuertemente influenciado por la evolución del empleo en la rama de los servicios (que paso de representar el 35% en el 2000 al 45% del empleo registrado total en 2019).
Tabla 1: Chaco. Empleo Registrado Formal público y privado. Año2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía y Planificación de la provincia del Chaco y OEDE.
Paralelamente, las ramas vinculadas a la producción de bienes, tales como la industria y la producción agropecuaria fueron disminuyendo su participación. Esta disminución en la participación se explica sobre todo por la caída en el empleo del sector agropecuario. Los puestos de trabajo registrado del agro cayeron un 59%, pasando de representar el 24% del empleo registrado en el año 2000, a solo el 10% en el año 2019. La rama de la industria también mostro una caída en su participación relativa, pasando de representar el 12% del empleo en el año 2000, a el 10% en el año 2019.
El deterioro de la fuente de empleo privado formal (concentrado principalmente en las ramas de comercio y servicios) se ven reflejadas en la baja remuneración promedio del sector privado ($ 34.937,16) que en 2019 resulto ser inferior a las remuneraciones promedio del sector público (% 36.500,57).
En el año 2019, el Chaco registraba 161.797 puestos de trabajo (tabla 2), prevaleciendo la participación del empleo público (53,35%) por sobre el empleo privado (46.65%).
Gráfico 1: Remuneraciones promedio (2009-2019) del sector privado formal (OEDE)
Fuente: elaboración propia en base a datos del OEDE
Estos rasgos del sector privado formal ubican a la provincia del Chaco entre las que exhiben las peores remuneraciones promedio del país (grafico 1). Como resultado esta estructura productiva incapaz de crear empleos de calidad en sectores con potencialidad de generar mejores condiciones salariales y por tanto en las condiciones de distribución del ingreso, las posibilidades de crecimiento y desarrollo, condiciona los principales indicadores socioeconómicos relacionados con la pobreza y desigualdad social.
La vigencia de este patrón de distribución del ingreso regresivo repercute directamente en altos niveles de pobreza e indigencia. En este sentido, las últimas cifras publicadas por INDEC (luego de que durante 2019 se haya discontinuado la EPH en el aglomerado del Gran Resistencia) exhiben la gran vulnerabilidad de la provincia en términos de las condiciones sociales que enfrenta.
En la tabla 3, se exhiben las tasas de pobreza e indigencia de algunos de los aglomerados del país, exteriorizando las problemáticas sociales de la provincia del Chaco respecto al resto de las diferentes áreas geográficas.
la provincia presenta los valores más altos de indigencia del país desde el primer trimestre de 2019 y es la segunda provincia con mayor incidencia de pobreza
Entre el periodo comprendido por el segundo semestre de 2016 y el primer semestre del año 2020 es posible observar el importante deterioro de la calidad de vida de los chaqueños, particularmente desde el segundo semestre de 2018. En este sentido, la provincia presenta los valores más altos de indigencia del país desde el primer trimestre de 2019 y es la segunda provincia con mayor incidencia de pobreza (tabla 3). Si bien el porcentaje de pobreza de la provincia aumento en un 35% entre el segundo semestre de 2016 y el primer semestre de 2019 (se toma este periodo, dado que al igual que sucede con el empleo, el primer semestre del año 2020 refleja el efecto de la pandemia, es por ello que se lo excluye del análisis), el porcentaje de personas en condiciones de indigencia se incrementó exponencialmente en un 261%.
Tabla 2: Pobreza e indigencia por regiones estadísticas y 31 aglomerados urbanos (en porcentajes). Primer semestre de 2020
Notas: (*) P=Pobreza; (**) I= Indigencia
Fuente: INDEC. Encuesta Permanente de Hogares.
Análisis de los sesgos en las políticas públicas de promoción
Ante estas problemáticas estructurales de la provincia, el estado ha intervenido en pos de lograr contrarrestar este patrón regresivo y mejorar las condiciones socio económicas. Sin embargo, la existencia de ciertos sesgos en la intervención del estatal, tanto nacional como provincial, generó distorsiones que entorpecieron este proceso. Cuando hablamos de “sesgos”, nos referimos a peculiaridades de las políticas implementadas, que más allá de los discursos, perpetúan el statu quo, o dicho de otro modo no contribuyen al desarrollo económico territorial tanto como lo declaman. Por ejemplo, el círculo vicioso del financiamiento posterga a los rezagados, dados los requisitos de accesibilidad a los instrumentos de apoyo que contrastan con la realidad empresarial de la provincia, y las ayudas nacionales que permiten a las empresas mantenerse en el mercado, pero no transformarlo. Esto es, en definitiva, un problema de diseño de las políticas públicas que no dan cuenta de la realidad provincial. Otro sesgo a tener presente es la inclinación de la administración provincial a favorecer a los núcleos económicos más dinámicos (extranjeros, nacionales, locales), no siempre interesados en modificar las estructuras productivas. A continuación, se detalla una síntesis del criterio que sirvió de guía para el análisis de las diferentes políticas.
Tabla 3: Características más salientes de los diferentes sesgos en las políticas públicas de promoción productiva
Fuente: Elaboración Propia.
Entre las políticas nacionales de promoción productiva se deben tener en cuenta dos cuestiones fundamentales: en primer lugar, el escaso presupuesto asignado a las políticas de promoción productiva (en muchos casos financiación internacional) con bajísima coordinación entre las mismas y con las políticas macroeconómicas. En este aspecto, la falta de definición de ejes estratégicos y la inestabilidad institucional atentan contra la continuidad de las medidas de promoción. En segundo lugar, más allá del proceso de descentralización vigente desde los 90’, el presupuesto provincial es también escaso e imita el esquema promocional nacional.
Cuando hablamos de “sesgos”, nos referimos a peculiaridades de las políticas implementadas, que más allá de los discursos, perpetúan el statu quo, o dicho de otro modo no contribuyen al desarrollo económico territorial tanto como lo declaman
La mayor proporción de los programas de promoción nacional tiene como destino la región central y a empresas medianas y grandes. Los pequeños empresarios y los sectores productivos de las regiones del norte utilizan mayoritariamente los instrumentos públicos provistos por los ministerios de trabajo y desarrollo social. Resta decir que tales características de la instrumentación de políticas públicas no hacen más que reforzar las estructuras económicas vigentes sin posibilidad de transformarlas.
Entre las políticas de origen nacional implementadas en los diferentes sectores productivos, se detallan aquellas que tuvieron impacto significativo en la esfera provincial y que demostraron algún tipo de sesgo. Por un lado, se agrupan a aquellas políticas que al ser generales impactan en diferentes sectores, es el caso de las políticas de fomento al empleo industrial: el programa de Inserción Laboral (PIL) y el Programa de Inserción Laboral para Programas Sociales (Empalme); y las medidas relacionadas con la implementación de reintegros a la exportación. Por otro lado, se agrupan las políticas que se destinan particularmente a atender las problemáticas sectoriales, y entre ellas se destacan para el sector foresto-industrial, la Ley Nacional N.° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos y dentro de la cadena algodonera textil, la Ley 26.060 que determina el Plan de Desarrollo Sustentable y Fomento de la Producción Algodonera.
Entre el primer grupo de políticas, los programas destinados a promover el empleo, como el PIL[3] o el Programa EMPALME,[4]presentan un mismo sesgo, la falta de adaptación a los requerimientos de los problemas de empleo locales y aún más a las particularidades de cada sector, segregando así a los actores que se encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad, que no se encuentran formalizados o no tienen a los trabajadores registrados por los costos que eso implica en su estructura. Para las pequeñas empresas, el costo de blanquear a sus empleados es alto, incluso con el subsidio incluido, por lo que se inclinan a pagarles un poco más, pero manteniéndolos en la informalidad.
En el caso de los reintegros a la exportación orientados a favorecer a actores que exporten productos industriales, dejan fuera a las pequeñas empresas provinciales que no llegan a ser exportadores directos, dado que sus producciones se las venden a empresas más grandes que funcionan como exportadores acopiadores. Estos actores que acopian la producción, por un lado, trasladan las retenciones a los pequeños productores, y por el otro, acceden al beneficio de los reintegros sobre retenciones que no tuvieron que soportar, generando distorsiones que terminan perjudicando a quienes se pretendía beneficiar. En el caso de las empresas de la cadena cárnica, este tipo de instrumento no tuvo impacto en la provincia, dado entran en vigor a partir de la efectiva exportación de ganado bovino, y la provincia lleva ya varios años sin poder acceder a mercados extranjeros, limitándose a abastecer el consumo provincial y, en mayor medida, vender animales para su engorde en otras provincias con mayor potencial exportador. En el caso de la cadena de arroz, las empresas del sector también quedaron por fuera de acceder al beneficio, dado que no todos los productos industrializados del arroz están dentro de las actividades alcanzadas por el decreto.
Entre el segundo grupo de políticas nacionales, aquellas destinadas a sectores particulares, la ley de bosques y la ley de fomento a la producción algodonera comparten el mismo sesgo. Ambas crean un fondo nacional para financiar sus respectivos objetivos, sin embargo, las rigideces de ambas se relacionan con la disponibilidad de los fondos. Estos no son transferidos en los tiempos en que se requiere (generando un descalce entre los plazos burocráticos y los de la producción), y llegan efectivamente a manos de los productores habiéndose afectado su poder de compra dadas las sucesivas devaluaciones y la inflación de la economía nacional.
En particular, la ley nacional de bosques establece cierta protección ambiental para el enriquecimiento, restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos y de los servicios ambientales que estos brindan. Sin embargo, a pesar de ser es una herramienta útil para ordenar y limitar el avance de los desmontes, no plantea una real reconversión del perfil extractivista agroexportador. Es decir, si los productores cumplen con los requisitos establecidos en la ley, la autoridad de aplicación debe aprobar los permisos de desmontes (así esto implique un avance importante de la frontera agrícola por sobre el bosque nativo). Un ejemplo de afectación de esta deficiencia en nuestra provincia se produjo en 2015 con el cambio de régimen de gobierno y la apertura económica (traducido en una reducción sustantiva de las retenciones a los productos agropecuarios y devaluación del peso frente al dólar que, sumado a un precio externo de los commodities favorable), que generó un gran incentivo a la expansión de la frontera agrícola en todo el país y la provincia del Chaco no fue la excepción. Este contexto propició los pedidos de desmonte a la autoridad de aplicación que se encontró en el dilema de tener que aprobar el aumento repentino de las demandas de cambio de uso de suelo ya que se ajustaban a derecho. Esto provoco que entre 2014 y 2015 las hectáreas con permisos de desmontes aumentaran un 80%.
Por otro lado, la ley de fomento al algodón, que a grandes rasgos tiene como objetivo brindar apoyo y sostener a los productores en los vaivenes de la producción mediante la implementación de un Fondo de Compensación para la Producción Algodonera (que funciona como seguro para resguardar a los productores afectados por las adversidades climáticas, físicas, etc) presenta un sesgo importante en la implementación provincial. No se discrimina entre el tipo de productores beneficiados, por lo que se financia de igual manera a los “pequeños productores” y a los “productores empresarios” que, dadas las lógicas de producción, stocks de capital económico, social y cultural muy diferentes entre si, refuerza el patrón de distribución heterogéneo, acentuando las vulnerabilidades de los pequeños productores frente a los productores empresarios.
Ahora bien, en cuanto a las políticas provinciales de promoción, es preciso mencionar que en general, desde el estado provincial, se destina una escasa proporción del presupuesto a la promoción productiva. Circunstancia que, sumada a la escasa articulación entre los actores locales a la hora de implementar las políticas públicas, genera rigideces que entorpecen el éxito de los instrumentos de política pública. El resto de los sesgos identificados se sistematizan en 4 grupos. Un primer grupo, integrado por políticas de promoción de la inversión con exenciones impositivas y fiscales, que, por lo general, favorecen a empresas y productores de gran tamaño, grandes inversores nacionales (extra provinciales) e internacionales y excluyen a pequeñas empresas o productores informales. Si bien este tipo de políticas tienen efectos considerables sobre la economía local (perfil productivo, empleo, etc.), el gobierno no impone metas de producción, condiciones de componentes locales, cuidado medioambiental, etc. y queda sujeto al veto de los grandes actores. En un segundo grupo, se incluyen las líneas de financiamiento provinciales, que no discriminan entre los diferentes actores y terminan beneficiando a aquellos con aptitud al crédito bancario. En un tercer grupo, a los instrumentos (aportes no reintegrables o elementos indispensables) de apoyo a requerimientos puntuales, es decir a demanda de los actores, sin una planificación estratégica previa. Generalmente se destina a pequeños y microempresarios. En un cuarto grupo, se incluyen aquellos instrumentos que carecen de adaptación a las problemáticas locales, escaso presupuesto, baja articulación o apoyo de tipo horizontal (capacitaciones o asistencia técnica).
desde el estado provincial, se destina una escasa proporción del presupuesto a la promoción productiva. Circunstancia que, sumada a la escasa articulación entre los actores locales a la hora de implementar las políticas públicas, genera rigideces que entorpecen el éxito de los instrumentos de política pública.
Entre las políticas incluidas en el primer grupo se identificaron los esfuerzos fiscales realizados por la provincia para atraer a grandes empresas internacionales y extra provinciales a los sectores del software y la cadena textil- algodonera.
En la industria del software se atrajo a grandes empresas extra provinciales mediante esfuerzos fiscales, sin imponer metas de producción y otorgando financiamiento o incentivos a empresas con capacidad de acceso al crédito. Es el caso de las empresas multinacionales Globant y un grupo de call centers que abastecen prioritariamente la demanda nacional e internacional.
El caso de los call centers, que en términos de visibilización política y generación de empleo joven fueron muy importantes en el corto plazo, desde la óptica del desarrollo sectorial a largo plazo, se constituyeron más bien como un obstáculo. Además, el carácter descentralizado de este tipo de actividad, sumado a la falta de arraigo local de las empresas que se instalaron en la provincia (fundamentalmente en el área metropolitana) vuelve difícil pensar un esquema de retiro de subsidios paulatinos. En cierto modo, las empresas se mantienen en el sector dado que los beneficios que reciben se van renovando, en consecuencia, el empleo de estas empresas depende en gran medida de los recursos estatales. Es decir, de retirar todos estos subsidios, la cantidad de empleos que se perdería no podría ser absorbida tan fácilmente por otros sectores.
Algo similar sucede con Globant, la empresa multinacional de capitales argentinos que se radicó en la provincia en el año 2010 gracias a la iniciativa del estado provincial (se les cedieron dos pisos en el edificio de la Bolsa de Comercio y Fiduciaria del Norte sumado al aporte de subsidios para pagar los sueldos de los nuevos empleados). Con esta medida se buscaba que la llegada de un referente a nivel mundial del sector SSI podría funcionar como un motor para el desarrollo de este a nivel provincial, pero no ocurrió así. Paradójicamente, la instalación de la empresa agravo una problemática característica del sector del software provincial: la falta recursos humanos calificados. La empresa Globant, compite por los recursos humanos con las pymes del sector (las que abastecen sobre todo la demanda del sector privado local), y dada su gran importancia se constituyó como el principal demandante de los estudiantes y egresados de la Universidad Tecnológica Nacional, y de los egresados del Informatorio, perjudicando a las pymes que no son capaces de financiar por si solas la formación de sus empleados.
En el caso del sector textil, se buscó fomentar el establecimiento de grandes empresas o actores industriales que generen un efecto derrame y constituyan el puntapié de otras empresas para radicarse y participar de la actividad industrial del algodón. Si bien el estado transfirió recursos mediante incentivos fiscales y monetarios a estas empresas el resultado de estos esfuerzos fue diferente, como consecuencia de la diferencia en la implementación de las políticas de incentivo. Hubo dos casos no exitosos, los de las empresas TN Platex y Pampero – Cardon que, a pesar de recibir los incentivos del sector público para establecerse, no pudieron mantenerse y debieron cerrar. La peculiaridad de estos casos es que no existía requerimiento de contraprestación respecto a un desarrollo real futuro en la actividad como sí lo había para la empresa Santana Textiles (de capitales brasileros). Para esta última se establecieron pautas de producción y la imposibilidad de girar divisas al exterior lo que incentivó la reinversión dentro de su planta en la provincia. Esta empresa contó con grandes incentivos tanto fiscales como crediticios. Entre ellos, el predio recibido en el Parque Industrial de Tirol, créditos para infraestructura y equipamientos, bonificación de electricidad y agua, y exención del impuesto a los Ingresos Brutos. Sin lugar a duda, la empresa funciona como el actor industrial más importante de la cadena, permitiendo mejorar la etapa de hilanderías e incorporando la de tejedurías. Ha logrado establecerse en la actividad con independencia de los incentivos iniciales y realiza su actividad brindando mano de obra formal y utilizando lo último en tecnología en su proceso (Bonavida, Borda, Mauriño y Monzón, 2017).
Dentro del segundo grupo, se incluye al programa Veta Noble aplicado en el sector foresto industrial. Este programa, busca dotar de sustentabilidad al sector (mediante la innovación tecnológica de las unidades productivas que posibiliten la reducción de la depredación del monte nativo permitiendo un salto cualitativo en los productos) y beneficiar distributivamente a los sectores más vulnerables de la producción, vía eliminación de la intermediación para mejorar márgenes de ganancias a los dueños carpinteros y condiciones laborales a sus trabajadores. Sin embargo, la apropiación del instrumento por parte de actores específicos, cuya concentración, condiciones económico-productivas prevalecientes constituyen un sesgo de implementación, generando rigideces que terminan favoreciendo la apropiación del instrumento por parte de un sector reducido de empresarios, ampliando la desigualdad existente en el sector y entre sus unidades productivas. En esa línea, es central reflexionar sobre si los requerimientos de adaptación tecnológica a las carpinterías para poder ingresar al programa constituyeron infranqueables barreras de entradas, operando de manera muy similares a los vigentes en el sistema financiero crediticio doméstico. En tal sentido, es posible destacar la brecha productiva en cuanto a acceso a la tecnología y equipamiento de las unidades productivas y en virtud de ello, el afianzamiento de las inequidades estructurales sector adentro. Ello configuró un proceso de segmentación en la foresto industria respecto de las capacidades de apropiación preexistentes al programa, de manera que mientras unos pocos pudieron dar un salto de productividad, el resto de los productores pequeños profundizaron la atomización (Gevaerd Bernal, 2020).
Dentro del tercer grupo de políticas se incluye a las políticas financiamiento provincial, donde la Incubadora de Empresa Joven cumple un rol fundamental. Los sesgos se relacionan con el escaso monto de financiamiento que se otorgan a demanda de los actores, por fuera de un marco de planificación. Entre las líneas de financiamiento provincial se destacan la aplicación del programa Chaco Semilla y Desarrollarse. Los bajos montos por financiar están relacionados con la población objetivo, constituida por pequeñas pymes y emprendedores locales. En este aspecto, ciertos requerimientos de formalidad por parte del beneficiario excluyen a gran parte de los actores.
Dentro del cuarto grupo incluimos a las leyes de promoción industrial, las cuales tienen en su entramado sesgos respecto de la naturaleza de sus herramientas, en tanto incluyen exenciones impositivas, para lo cual se supone se acota también a empresas formalizadas y de un porte donde el peso impositivo forma parte del cálculo central del empresario, o para proyectos de inversión que van en ese camino. En el caso de la promoción industrial provincial, en la que no puede dejar de mencionarse la modalidad del reintegro: debe ser aprobado por el Ejecutivo Provincial y el mismo se concreta en crédito fiscal contra la Administración Tributaria Provincial, conllevando fuertes barreras ya que el empresario deberá costear el tiempo que demande la burocracia provincial y los costos financieros del reintegro. Esto en la práctica constituye un determinante respecto de su alcance y se materializa al examinar la distribución geográfica de los beneficiarios de la misma: en 2017 todas las explotaciones promovidas se encontraban en el Gran Resistencia. En definitiva, gran parte de las pequeñas empresas del sector que necesitan incentivos para mejorar sus condiciones, quedan excluidas de estas políticas de fomento y promoción.
Para el caso particular del sector del software, emerge otra problemática en relación con el régimen de exenciones del tributo Ingresos Brutos provinciales (ATP- Capítulo quinto: Exenciones. Artículo 128) que establece que están exentos de este gravamen el diseño, desarrollo y elaboración de software, practicadas por profesionales y empresas domiciliadas en la Provincia. Pero al no estar bien delimitadas estas actividades dentro del régimen de inscripción del impuesto se genera una incertidumbre al momento de acceder al beneficio. Lo que resulta en vacíos legales para las empresas del SSI, ya que en la Ley Nacional de Promoción de la Industria SSI 25.922 no se diferencian estas actividades y en definitiva termina dificultando el acceso a la exención del impuesto.
Comentarios finales
El Chaco forma parte de las provincias periféricas del Norte del País, donde los indicadores sociales y económicos se encuentran fuertemente signados por perfiles productivos con bajo valor agregado, que en general se combinan con una escasa producción manufacturera y poco desarrollo urbano, en conjunto con una dependencia de precios y demanda gestadas en las regiones centrales, todos factores que configuran una mayor vulnerabilidad regional. La estructura productiva provincial no escapa a este patrón regional, y a estas limitaciones se le suman algunos condicionantes característicos de la provincia.
En este aspecto, exhibe un importante predominio de las actividades del sector terciario, concentrando más 63% del producto generado por la provincia. Esto configura una concentración de las empresas provinciales y del empleo privado formal en el mismo sector, constituyéndolo como la principal fuente de empleo registrado del sector privado provincial, quedando completamente relegada la participación del sector industrial en la economía provincial, y a raíz de ello, la capacidad del sector productivo en la generación de empleo.
Esta estructura productiva difiere notoriamente de la estructura exportadora de la provincia, que desde inicios del siglo XX se caracteriza por una tendencia a la primarización de sus exportaciones. La estructura exportadora primarizada podría explicarse por la dinámica productiva provincial, cuya tendencia a la tercerización de la economía provincial, acompañada por un incremento de la participación de la rama de la construcción y la pérdida de participación del sector industrial, constituyen una economía especializada en bienes y servicios no transables.
El patrón de inserción externa de la provincia exhibe un obstáculo en términos de desarrollo, cristalizado por un modelo agroexportador desvinculado con el desarrollo industrial de la provincia, que refuerza una distribución regresiva de los ingresos y la configuración del indeseado círculo vicioso de la pobreza. Los sectores dominantes que llevan adelante este tipo de modelo (con el aval de las políticas nacionales y provinciales), están constituidos en gran medida por actores extra-chaqueños, ya sea de otra provincia o trasnacionales, por ende, parte central de la renta generada por exportaciones primarias (lideradas por la soja entre 2008- 2015 y por el maíz desde 2016 hasta la actualidad), se va de la provincia. A lo anterior, se suma que este sector se caracteriza por una baja tracción del empleo y los ingresos locales. Es por ello que resulta precisa la densificación del entramado industrial para consolidar el crecimiento económico, una inserción internacional más proclive a generar empleo y una mejora en la distribución de los ingresos que permita generar un círculo virtuoso que posibilite el desarrollo provincial.
El patrón de inserción externa de la provincia exhibe un obstáculo en términos de desarrollo, cristalizado por un modelo agroexportador desvinculado con el desarrollo industrial de la provincia, que refuerza una distribución regresiva de los ingresos y la configuración del indeseado círculo vicioso de la pobreza.
En síntesis, la estructura productiva de una región determina en gran medida las condiciones de distribución del ingreso, las posibilidades de crecimiento y desarrollo, al tiempo que condiciona los principales indicadores socio-económicos relacionados con la pobreza y la inestabilidad laboral, factores fundamentales en materia de postergación e inequidad para grupos sociales vulnerables. Los sectores productivos que mencionamos aquí tienen un alto impacto en el desarrollo provincial, son generadores de empleo y al mismo tiempo dinamizan la demanda local, favoreciendo el crecimiento de la región. Empero, al mismo tiempo se constituyen como condicionantes del desarrollo, en tanto que no terminan de potenciar sus capacidades, se limitan a explotar ventajas comparativas fundamentalmente vinculadas a las materias primas, imposibilitando la generación de un valor agregado que se vuelve fundamental para el desarrollo y la inclusión. La escasa capacidad para incorporar procesos y desarrollos tecnológicos a la industria propician una masa laboral con baja calificación, lo que a su vez, alimenta el círculo vicioso, en tanto que los trabajos no calificados son a su vez los de menor remuneración.
Al mismo tiempo, las ineficiencias en la planificación, oportunidad y aplicación de políticas públicas que apuntalen al sector productivo y lo orienten hacia un esquema integrado y competitivo, agravan el problema antes mencionado, aún cuando las intenciones -a priori- estén vinculadas directamente a lo opuesto. Es por esto que la planificación de la política pública orientada a los sectores productivos debe orientarse a las realidades locales, trabajar de manera coordinada con los actores principales de cada cadena para lograr no sólo un objetivo dirigido y contundente, sino también los mecanismos para efectivizar la política y lograr que tanto los recursos como los resultados tengan un objetivo común, el desarrollo de la actividad productiva de la provincia, atento a las realidades de la misma.
La escasa capacidad para incorporar procesos y desarrollos tecnológicos a la industria propician una masa laboral con baja calificación, lo que a su vez, alimenta el círculo vicioso, en tanto que los trabajos no calificados son a su vez los de menor remuneración.
Referencias
Bonavida, C.; Fernández, F.; González, L.; Monzón, C. y Schorr M. (2016). La industria chaqueña en el siglo XXI. Un análisis sobre la evolución de la industria chaqueña desde los 90 hasta la actualidad. Escuela de gobierno de la Provincia del Chaco.
Bonavida, C.; Borda, L.; Mauriño, M. y Monzón, C. (2017). La Cadena de Valor Textil en Chaco. Condicionantes Estructurales. Escuela de gobierno de la Provincia del Chaco.
Gevaerd Bernal, P. (2020). Tensiones y conflictos para el desarrollo. El sector forestal en la provincia del Chaco. Realidad económica. Vol. 330 (Ed .49). Pags. 91 a 112.
Gorestein, Silvia y otros (2012). ¿Crecimiento o desarrollo? El ciclo reciente en el norte argentino. Buenos Aires.
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INDEC- (2012). Censo nacional de población, hogares y viviendas 2010; resultados definitivos, Serie B nº 2. – 1a ed. – Buenos Aires. v. 1, 378 p.
Miranda G.; Morales J.; Lopez M.; Perez M. Schorr M. (2020). Estructura Productiva del Chaco y su impacto en la distribución del Ingreso. Un análisis de las principales cadenas de valor de la provincia. Escuela de Gobierno de la Provincia del Chaco.
Ministerio de Economía y Planificación de la provincia del Chaco.
Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial – Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación.
Origen Provincial de Exportaciones- INDEC.
Schorr M. y Nepal en Gorestein, Silvia y otros (2012). ¿Crecimiento o desarrollo? El ciclo reciente en el norte argentino. Buenos Aires.
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria-SENASA.
[1] Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial – MPyT – en base a SIPA
[2] Origen Provincial de Exportaciones- INDEC
[3]Tiene como objetivo promover la inserción laboral de trabajadores desocupados con dificultades de empleabilidad, mediante ayudas económicas que cubren parte del salario de los empleados contratados a través de este programa.
[4] Los trabajadores incluidos en programas nacionales implementados por el Ministerio de Trabajo o el de Desarrollo Social que accedan a un empleo bajo relación de dependencia en el sector privado seguirán percibiendo la ayuda económica como parte de su sueldo y las empresas podrán recibir el subsidio que tienen como aporte al salario neto del trabajador contratado.