La soberanía al Fondo

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Por: Pablo LopezPablo Lopez

Director del Departamento de Economía, Producción e Innovación Tecnológica de UNPAZ. Docente Investigador UNPAZ-UBA. Ex Secretario de Finanzas de la Nación

Resumen

Recientemente el gobierno argentino ha firmado un nuevo acuerdo stand by con el FMI, luego de más de 10 años. Se trata de un acuerdo clásico, con condicionalidades a la política económica básicamente en cuatro aspectos: ajuste fiscal, contracción monetaria, flotación cambiaria y aumento de tarifas a los servicios públicos. Este tipo de acuerdos se han ido gestando desde la creación del Fondo, en un proceso paulatino de perfeccionamiento por parte de la institución de los grados de injerencia en las economías en desarrollo, que terminó de completarse hacia la década del ochenta. Nuestro país, a su vez, tiene una profusa tradición de acuerdos con el organismo multilateral desde su ingreso al mismo en 1956. Sin embargo, si bien el presente programa mantiene las líneas tradicionales de este tipo de acuerdos, pueden reconocerse algunas especificidades que afectan aún más la soberanía nacional e incrementan la fragilidad fiscal, tanto del Tesoro Nacional, como de los provinciales. Esto último, resulta paradójico, ya que se desprende que el acuerdo atenta contra la consecución de los propios objetivos del mismo. En este artículo, hacemos un recorrido histórico por la historia del organismo y de su relación con nuestro país, para luego analizar el presente programa a la luz de los elementos mencionados. 

 

1. Introducción

Recientemente el gobierno argentino firmó un nuevo acuerdo stand by con el FMI, luego de más de 10 años. Se trata de un acuerdo clásico, con condicionalidades a la política económica básicamente en cuatro aspectos: ajuste fiscal, contracción monetaria, flotación cambiaria y aumento de tarifas a los servicios públicos.

Este tipo de acuerdos se han ido gestando desde la creación del Fondo, en un proceso paulatino de perfeccionamiento por parte de la institución de los grados de injerencia en las economías en desarrollo, que terminó de completarse hacia la década del ochenta. Nuestro país, a su vez, tiene una profusa tradición de acuerdos con el organismo multilateral desde su ingreso al mismo en 1956.

Si bien el presente programa mantiene las líneas tradicionales de este tipo de acuerdos, pueden reconocerse algunas especificidades que afectan aún más la soberanía nacional e incrementan la fragilidad fiscal, tanto del Tesoro Nacional, como de los provinciales. Esto último, resulta paradójico, ya atenta contra la consecución de los propios objetivos del acuerdo.

En este artículo, hacemos un breve recorrido por la historia del organismo y de su relación con nuestro país, para luego analizar el presente programa a la luz de los elementos mencionados.

 

2. El FMI y un camino sin escalas hacia las condicionalidades

La imposición del ajuste como herramienta para alcanzar el equilibrio macroeconómico se encuentra, desde su creación, en la propia naturaleza del Fondo Monetario Internacional. De hecho, contrario a algunos planes alternativos que planteaban la necesidad de crear un organismo que pudiera imponer correcciones tanto a países deficitarios como a superavitarios en materia comercial, el FMI nació como una institución global para conducir el ajuste de las economías con déficit comercial.^[2]

Aún así, originalmente los préstamos del FMI no incluían condicionalidades en las políticas económicas del país deudor. Sin embargo, con el correr de las décadas siguientes, se fue delineando el modo de operar del Fondo que conocemos hoy en día, que impone fuertes restricciones a los países.

Las primeras intervenciones del FMI en la década del cincuenta, fueron a partir de préstamos de corto plazo sin condicionalidad a países miembros que debían enfrentar déficits comerciales. Fue en 1956, cuando se le otorgó el primer préstamo a Chile, que se empezó a practicar la modalidad de tramos, quedando cuotas del préstamo sujetas al desempeño económico. Con los préstamos a Paraguay (1957) y a Haití (1959), se introdujeron metas cuantitativas para la evaluación y monitoreo de la economía deudora en el momento de otorgar nuevos desembolsos. Por último, hacia la segunda parte de la década del sesenta, se introdujo el concepto de uniformidad de tratamiento a todos los miembros. Es decir, que durante las década del cincuenta y sesenta quedan delineados algunos de los ingredientes de los acuerdos stand-by: los fondos se otorgan en tramos, existen metas cuantitativas a cumplir para los desembolsos y los acuerdos se estandarizan.^[3]

El quiebre del patrón cambio oro en 1971, y el cambio de política de EE.UU. y Gran Bretaña hacia políticas de austeridad a finales de la década del setenta, terminan de delinear el nuevo rol del FMI, como gendarme de las políticas liberales (a la postre, neoliberales). En efecto, entre 1974 y 1976 se produce la reforma clave en el convenio constitutivo del Fondo (Harmon, 1997). Aunque no se dice explícitamente entre los objetivos, se desprende como función principal del FMI, la de fomentar entre sus miembros políticas alineadas con la estabilidad económica y financiera.

En 1979 el FMI finalmente introduce sus Lineamientos de Política Económica para los países deudores que fijarían las condicionalidades típicas de los acuerdos de la década del ochenta durante la crisis de la deuda, con eje en el ajuste fiscal y la contracción monetaria. De esta manera terminó de configurarse el papel del Fondo Monetario Internacional como garante de las políticas de apertura y de austeridad en los países en desarrollo, cuyos préstamos condicionan hasta hoy, sus posibilidades de desarrollo.

 

 

3. Argentina y el FMI: te amo te odio dame más

Argentina ingresó como país miembro al FMI en el año 1956. En las siguientes décadas, nuestro país se encontró bajo programas del Fondo por casi 40 años en términos netos. El primer acuerdo stand by Argentina lo firmó a finales de 1958 en el gobierno de Frondizi y por los siguientes 5 años el país se encontró ininterrumpidamente bajo programas del FMI con 6 acuerdos firmados (Brenta, 2008).

Estos primeros acuerdos contenían criterios de desempeño que operaban como condicionalidades, aunque centrados en aspectos monetarios. Todavía no se incluían condicionalidades en términos fiscales. La siguiente tanda de acuerdos que se produjeron en 1967 y 1968 incluyen criterios fiscales en sus condiciones. Esas limitaciones se repiten en los acuerdos que se firmaron a partir de 1976, cuando ya comenzaron a perfeccionarse el tipo de acuerdo que predominó en América Latina desde el estallido de la crisis de la deuda en 1982.

Durante la década del ochenta, nuestro país estuvo permanentemente bajo acuerdos con el FMI. Entre 1982 y 1993 se firmaron 10 acuerdos. Ya perfeccionado el papel del Fondo como garante de las políticas de austeridad, todos los programas incluyeron las condicionalidades de los acuerdos que hoy conocemos: límites al déficit fiscal y al gasto público, límites al financiamiento al Tesoro por parte del Banco Central y límites al uso de reservas internacionales (condicionando la posibilidad de intervenir en el mercado cambiario) (Brenta, 2011).

La economía, sin embargo, estuvo lejos de responder como pretendía el Fondo. El déficit fiscal no se corrigió, sino que se agravó producto los efectos recesivos de esas políticas sobre la economía real. Tampoco lograron corregirse los desequilibrios de balanza de pagos y mucho menos se saneó la crisis de la deuda, al menos hasta la aplicación del Plan Brady. 

El desempeño de la economía argentina en la década del ochenta es elocuente en este sentido. El producto bruto interno de la economía, si bien creció en algunos años, se redujo entre 1982 y 1990 más de 5 punto porcentuales. En el mismo período el desempleo, si bien se mantuvo por debajo de los dos dígitos, se duplicó, mientras que el salario real se redujo en casi 20 puntos. Como muestran Ocampo, Stallings, Bustillo, Belloso y Frenkel (2014), lo mismo ocurrió en el resto de los países latinoamericanos. 

Una vez aplicado el plan Brady en 1993, para Argentina se inició un nuevo ciclo de endeudamiento, sin dejar de lado la tutela del organismo. Las condicionalidades estuvieron a la orden del día con especial crudeza hacia el final de la convertibilidad. Incluso, con la crisis de la deuda y el default de finales del año 2001, las recetas del Fondo siguieron siendo el ajuste fiscal y monetario (Ministerio de Economía y Producción, 2004).

Se supone que el Fondo, a través de sus préstamos, busca otorgar confianza ante una situación de desequilibrio de balanza de pagos, ya sea comercial o de capital. Sin embargo, resulta paradojal que en nuestro país, como muestra Brenta (2008 y 2011), desde la creación del organismo, todas las crisis de deuda soberana ocurrieron en vigencia de programas del FMI, la primera de ellas en 1962, después de 4 años de estar bajo acuerdos de la institución multilateral. La última fue en el año 2001. Lo mismo ocurrió con las crisis cambiarias durante los primeros acuerdos del país con el Fondo y se repitió a finales de la década del noventa. Es decir, que si el objetivo del FMI es evitar que ocurran ese tipo de episodios, puede concluirse como mínimo que el organismo ha fracasado sistemáticamente en esa función.   

 

4. El acuerdo actual: pérdida de soberanía y deterioro fiscal

• Hoy como ayer

El acuerdo firmado recientemente con el FMI no cambia en su sustancia respecto de los acuerdos que nuestro país ha firmado en el pasado.^[4] Es difícil pensar entonces que cambiarán sus resultados y consecuencias. Los componentes tradicionales de los acuerdos stand-by están presentes en su totalidad: ajuste fiscal a través de reducción del gasto imponiendo metas sobre el déficit fiscal; contracción monetaria eliminando directamente la posibilidad que el Banco Central financie al Tesoro; reducción de subsidios a los servicios públicos y el consiguiente aumento de tarifas; y aumento del tipo de cambio, implícito en el compromiso de avanzar en un esquema de flotación cambiaria limitando el uso de reservas internacionales.

La visión detrás de estas exigencias es que es posible reducir el déficit fiscal controlando una única variable, que es el gasto público. Además se asume que el desequilibrio de cuenta corriente se combate a través del aumento del tipo de cambio. La inflación, por su parte, responde a variables monetarias por lo que se controla a través de la reducción de la emisión. Y, por último, que el compromiso asumido por el país con las políticas de austeridad generará confianza que, por fin, disparará un proceso inversor (interno y externo) que servirá de motor para un nuevo sendero de crecimiento.

Sin embargo, la historia muestra que este tipo de políticas producen efectos distintos a los que suponen sus impulsores. Recurrentemente los efectos recesivos de las políticas de contracción fiscal, superan a los que presuponen las proyecciones del organismo. A esto se suma el efecto inflacionario del aumento del tipo de cambio, que reduce los salarios reales, profundizando el efecto contractivo de estas políticas, y por lo tanto, reduciendo aún más la recaudación. Diversos trabajos han demostrado que el efecto de los préstamos del FMI sobre el crecimiento económico es en el mejor de los casos nulo, cuando no negativo (Barro y Lee, 2003; Doucouliagos, H., y Paldam, 2009). En el caso del acuerdo con Argentina, las proyecciones que el FMI presenta en su Country Report de reciente publicación, admiten impactos negativos en la actividad, aunque los consideran transitorios y de corta duración (CIFRA, 2018). Sin embargo, como ya ha ocurrido en el pasado, es probable que los efectos negativos sean mayores a lo esperado y que generen impactos permanentes en el PIB (ITE, 2018).

Además de las clásicas medidas contractivas, el presente acuerdo incluye algunas novedades que merecen la pena ser abordadas, ya que todas ellas implican resignar soberanía económica y, probablemente, generarán mayor deterioro fiscal. Las principales novedades del programa actual se ubican en los condicionamientos que se imponen sobre el Banco Central.

En primer lugar, se somete a la autoridad monetaria a restricciones en cuanto a su política monetaria y cambiaria que incluso se contraponen con su propia Carta Orgánica. Esta establece en su artículo 4to. que la entidad no puede  asumir obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionar sus funciones. Sin embargo, en el Memorandum de Entendimiento Técnico firmado por nuestro país se establecen límites a las posibilidades de intervención cambiaria del BCRA e incluso a la posibilidad de definir su política de tasas de interés (Ministerio de Hacienda, 2018). Claramente la pérdida de soberanía económica que implica sujetar la política del Banco Central al Fondo Monetario Internacional supone resignar instrumentos necesarios para llevar adelante una política en pos de un proceso de desarrollo. Este hecho se evidencia plenamente en la imposibilidad de actuar que muestra el Banco Central ante la creciente inestabilidad cambiaria.

En segundo lugar, el acuerdo se propone mejorar la hoja de balance del Banco Central. Este objetivo se plantea cumplir a costa de un deterioro del resultado fiscal. En el acuerdo el Tesoro Nacional se compromete a rescatar antes del vencimiento letras intransferibles por deudas previamente contraídas con el BCRA^[5], para lo cual se ve obligado a endeudarse a tasas más altas en el mercado.^[6] Esta operatoria, por tanto, deteriorará el resultado financiero del fisco y aumentará su exposición al riesgo, ya que estará cambiando deuda intra-sector público a tasas de interés bajas, por deuda con el mercado a tasas más altas. Se supone que el BCRA podrá con dicha liquidez cancelar sus pasivos representados por LEBACs, sin impacto monetario.

El Tesoro, de esta forma, se compromete a auxiliar al Banco Central en su política de mejora de su hoja de balance, a costa de su propio balance, resultando entonces en la paradoja que uno de los principales objetivos del acuerdo con el Fondo, que es reducir el déficit fiscal, se ve dificultado por otro de los objetivos que es “sanear” a un Banco Central supuestamente insolvente.^[7] Claro que parte del deterioro fiscal se barre bajo la alfombra ya que se fijan metas sobre el resultado primario y no sobre el resultado financiero. Sin embargo, el impacto fiscal debe medirse en su totalidad.

4.2 Un ajuste bien federal

Un elemento adicional que debe analizarse, es el impacto que sobre las finanzas provinciales y municipales están generando las actuales políticas del Gobierno Nacional, bajo el programa con el FMI. Como se publicó en el reciente Informe del Observatorio de la Política Fiscal de la Provincia de Buenos Aires (OFPBA) de la Universidad Nacional de José C. Paz del mes de julio, la mayor parte del ajuste parece recaer en el Estado Nacional, siendo una parte menor la que deben afrontar las administraciones provinciales. La contracción del déficit primario comprometida por el Estado Nacional es de 2,5 puntos porcentuales del PIB, y en el caso de las Provincias el monto es aproximadamente 0,4 pp del producto.

Sin embargo, como muestra el informe del OFPBA de la UNPAZ, entre las medidas comprometidas por el país (anunciadas por el Fondo en su Country Report) para alcanzar dichas metas se encuentra una reducción en las transferencias a las provincias de 1,2 pp. del producto del país. Esto implica que el compromiso que asumió el Estado Nacional con el FMI implica que las administraciones provinciales deben recortar su déficit en el equivalente a 1,6 pp. del PIB argentino: por el ajuste directo que se les exige y por las menores transferencias que recibirán.

A esto deben sumarse otros efectos para entender el impacto que están sufriendo los gobiernos provinciales y locales. Recientemente el Gobierno Nacional,a través del decreto 756/2018 eliminó el Fondo Federal Solidario (conocido como Fondo Sojero), por el cual las administraciones locales reciben el 30% de los ingresos recaudados por derechos de exportación a la soja. Esta eliminación reduce, por tanto, los ingresos provinciales. Si bien se alega que el aumento del tipo de cambio genera ingresos extraordinarios en las arcas provinciales, lo cierto es que esto ocurre solo en un puñado de provincias, al tiempo que se soslayan los efectos negativos de la devaluación. En particular por los niveles de deuda en dólares contraída en los últimos dos años por las administraciones provinciales.

Entre 2016 y 2017, la salida a los mercados internacionales de provincias sin ingresos en dólares, implicó asumir compromisos en moneda extranjera que medidos en pesos se encarecen con cada aumento del tipo de cambio. La provincia de Chaco, por ejemplo, se endeudó en el mes de agosto de 2016 en USD 250 millones a una tasa de interés de 9,375%. En el momento de la colocación el tipo de cambio se ubicaba en 14,75 pesos, por lo que la Provincia asumió compromisos por el equivalente a 3.687 millones de pesos de capital y 345 millones de pesos de intereses anuales hasta 2024. Sin embargo, medida a finales de agosto de 2018, esa deuda creció a 10.000 millones de pesos de capital y a una carga anual de intereses de más de 900 millones de pesos. Es decir, la carga de esa deuda más que se duplicó para la Provincia de Chaco. En la medida que el tipo de cambio siga aumentando en función del compromiso de flotación cambiaria que asumió el Gobierno Nacional con el FMI, las exigencias de esta deuda sobre las arcar de la Provincia serán crecientes.

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el impacto es mayor ya que en los últimos dos años se endeudó en moneda extranjera en USD 5.000 millones, a una tasa promedio de 7% anual. Ese stock de deuda se duplicó medido en pesos en los últimos 12 meses. Por su parte, la carga anual de esa nueva deuda, solo en intereses, era de cerca de 6.000 millones de pesos a mediados de 2017, mientras que en agosto de 2018, se eleva a cerca de 12.000 millones de pesos.

De esta manera, las administraciones provinciales no solo deberán contraer el gasto para asumir la parte del ajuste que está explícito en el acuerdo con el FMI, sino que debe agregarse las menores transferencias que recibirán del Estado Nacional, la pérdida del Fondo Federal Solidario y los ingresos que deberán destinar a pagar los servicios incrementados de la deuda en dólares contraída en los últimos años. El impacto de la política económica nacional sobre el gasto de los gobiernos provinciales y locales, por tanto, será notorio en los próximos meses.  

 

5. Conclusiones

La historia de nuestro país con el Fondo Monetario Internacional es profusa. Si bien Argentina no estuvo entre los miembros originales del organismo, se incorporó tempranamente a la institución en 1956 y desde entonces, y salvo durante algunos períodos excepcionales, se encontró bajo programas del Fondo. Las condicionalidades en términos de política económica que impuso el FMI se fueron profundizándose con el correr de las décadas y hacia los años ochenta ya se encontraban perfeccionados los acuerdos stand-by con los ingredientes actuales.

Los resultados de estos programas, sin embargo, distaron de ser los que el organismo auspició en cada caso, y esto no solo se comprueba para el caso argentino. No hay razones para pensar que esta vez sea distinto. Incluso, los efectos pueden verse agravados por algunos ingredientes adicionales que contempla este acuerdo, que quita grados de libertad para intervenir al Banco Central, especialmente en el terreno cambiario.

El efecto de las políticas fiscales y monetarias contractivas son conocidos. La actividad se resiente, el desempleo crece y caen los ingresos reales, y contrariamente a lo que se espera, no mejora la situación fiscal, que se agrava por los menores ingresos y los mayores servicios de la deuda.   Adicionalmente, las administraciones provinciales y locales se verán aún más golpeadas por la política del gobierno nacional, que quita ingresos a los gobiernos sub-nacionales e incrementa obligaciones por el endeudamiento en dólares contraído en los últimos dos años.

 

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^[1] Director del Departamento de Economía, Producción e Innovación Tecnológica de UNPAZ. Docente Investigador UNPAZ-UBA. Ex Secretario de Finanzas de la Nación

^[2] Específicamente, el plan propuesto por la delegación británica en Bretton Woods, ideado por Keynes, incluía la creación de un Banco de Compensación y de una moneda global, que impusiera límites tanto a los déficits comerciales como a los superávits (Ugarteche, 2014 y 2016; Steil, 2014).

^[3] De hecho, Gran Bretaña, que fue uno de los tomadores de préstamos más activos del FMI en las primeras dos décadas del organismo, quedó por fuera del tratamiento mencionado y fue en 1967 que comenzó a recibir el mismo tratamiento de acuerdos por tramos que el resto de los miembros.

^[4] Así se desprende del Memorandum de Entendimiento Técnico firmado entre nuestro país y el organismo, que contienen los criterios de ejecución, las metas indicativas y las cláusulas de consulta del acuerdo Stand-by.

^[5] De hecho, este objetivo se expresa en un criterio de ejecución dentro del acuerdo: “El objetivo es reducir la deuda neta del gobierno con el BCRA en al menos USD 25.000 millones para mayo de 2021, que constituye un Criterio de Ejecución Cuantitativo dentro del programa.” (Ministerio de Hacienda, 2018, página 12).

^[6] Estas letras en dólares que fueron emitidas por el Tesoro entre 2010 y 2015, devengan una tasa menor al 3%, mientras que la tasa de interés de mercado para el gobierno argentino se ubica sustancialmente por encima.

^[7] Para un análisis del impacto fiscal de esta operatoria, puede verse Carrera (2018).

 

6. Referencias Bibliográfica

• Banco Central de la República Argentina (2012), Carta Orgánica del BCRA, disponible en http://www.bcra.gov.ar/pdfs/bcra/cartaorganica2012.pdf
• Barro, R. J. y Lee, J. W. (2005), IMF-Programs: Who Is Chosen and What are the Effects? Journal of Monetary Economics, 52(7), pp. 1245-1269.
• Brenta, N. (2011), “Argentina y el FMI: efectos económicos de los programas de ajuste de larga duración”, en Anuario del Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, Córdoba (Argentina), año 11, n° 11.
• Brenta, N. (2008), El rol del FMI en el financiamiento externo de la Argentina y su influencia sobre la política económica entre 1956 y 2006, Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas, Colección Tesis de Doctorado.     
• Carrera, J. (2018), Desarmar Las Lebac Aumenta El Déficit Fiscal Consolidado Y También El Riesgo País, El economista diario, 23 de agosto, disponible en https://www.eleconomista.com.ar/2018-08-desarmar-las-lebac-aumenta-el-deficit-fiscal-consolidado-y-tambien-el-riesgo-pais
• CIFRA (2018), “Análisis del Acuerdo de la Alianza Cambiemos con el FMI”. Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA-CTA), Julio. http://www.centrocifra.org.ar/docs/Acuerdo%20FMI.pdf
• Doucouliagos, H., y Paldam, M. (2009), The Aid Effectiveness Literature: The Sad Results of 40 Years of Research, Journal of Economic Surveys 23(3).
• FMI (2018), Country Report N° 18/219 https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2018/07/13/ArgentinaRequest-for-Stand-By-Arrangement-Press-Release-and-Staff-Report-46078
• Harmon, M. (1997), The British Labour Government and the 1976 IMF Crisis, Pallgrave-MacMillan.
• ITE (2018), “Una revisión macroeconómica del acuerdo con el FMI”, Nota de Economía Nro. 18, Instituto de Trabajo y Economía, Fundación German Abdala, agosto. Disponible en: http://itegaweb.org/wp-content/uploads/2018/08/NdE-18-Una-revisi%C3%B3n-macro-FMI.pdf
• Ministerio de Economía y Producción (2004), Argentina, el FMI y la crisis de la deuda. Análisis Nro. 2. Julio.
• Ministerio de Hacienda (2018), Carta de intención, Memorandum de Políticas Económicas y Financieras y Memorandum de Entendimiento Técnico entre Argentina y el FMI, disponible en https://www.argentina.gob.ar/noticias/carta-de-intencion-memorandum-de-politicas-economicas-y-financieras-y-memorandum-de
• Observatorio de Política Fiscal PBA (2018), Informe Mensual Nro. 16, Universidad Nacional de José C. Paz, julio. Disponible en http://depit.unpaz.edu.ar/sites/default/files/OPF%20Informe%20Mensual%20-%20Julio%202018.pdf
• Ocampo, J. A.; Stallings, B.; Bustillo, I.; Belloso, H.; Frenkel, R. (2014), La crisis latinoamericana de la deuda desde la perspectiva histórica, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile.
• Steil, B. (2014), The Battle of Bretton Woods. John Maynard Keynes, Harry Dexter White, and the Making of a New World Order, Princeton University Press.
• Ugarteche Galarza, O. (2016), Historia crítica del FMI, Capital Intelectual.
• Ugarteche Galarza, O. (2014), Arquitectura Financiera Internacional: una genealogía de 1850-2008, México, Instituto de Investigaciones Económicas-unam, 2014