Conversaciones
Conversando con Peter Evans
Por:
El Estado desarrollista del siglo XXI: nuevos rasgos, nuevos desafíos
Entrevistar a Peter Evans significa un hito en la vida de todo investigador, uno de esos momentos que parecen inalcanzables, pero que, cuando ocurren, se convierten en un antes y un después en la carrera profesional de aquellos que nos hemos formado con sus trabajos. No es para menos, se trata de uno de los fundadores de la Sociología del Desarrollo.
Peter Evans finalizó sus estudios de grado, maestría y doctorado en la Universidad Harvard, y obtuvo un máster en la Universidad Oxford. Actualmente, es Investigador Senior del Watson Institute for International and Public Affairs en la Universidad Brown y Profesor Emérito del Departamento de Sociología en la Universidad de California en Berkeley. Además, es miembro del directorio del Instituto de Investigación Social para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD) y miembro consejero del Consorcio de Investigación sobre Estados Efectivos y Desarrollo Inclusivo del Instituto de Política y Manejo del Desarrollo de la Universidad de Manchester. Asimismo, es miembro de la Academia Estadounidense de Artes y Ciencias. Ha dictado clases en la Universidad Brown, en la Universidad Oxford, en la Universidad de California (San Diego), en la Universidad de Nuevo México, en el Colegio Kivukoni en Tanzania y en la Universidad de Brasilia, entre otras.
Su vasta trayectoria académica invita a pensar que abordarlo para solicitarle una entrevista puede resultar una tarea, como mínimo, desafiante. Nada más lejos de la realidad. Apenas entró al aula, a presenciar la clase que precedía a la suya –a cargo de Tianna Paschel, que versó sobre: “Hacia un desarrollo más sostenible”– y tomar nota como un alumno más, puso en evidencia la grandeza que distingue a los que logran trascender los libros, y el tiempo, y permanecer vigentes. Así, con esa sencillez y claridad que diferencia a los grandes, también desarrolló su seminario, titulado: “¿Cómo puede el Estado desarrollista convertirse en un instrumento que conlleve a la prosperidad humana?”. Una vez que finalizó, me acerqué a preguntarle si podía entrevistarlo y, no sólo aceptó, sino que se ofreció a recibirme en su oficina en Brown, a pesar de su apretada agenda durante aquellos días[1].
El miércoles 11 de junio, luego de un seminario, caminé hasta su oficina y golpeé su puerta a la hora pautada. Peter Evans me esperaba sentado frente a su escritorio, con su computadora personal, sonriente y dispuesto a responder mis preguntas. Conversamos durante casi una hora, que yo sentí como cinco minutos.
Nuestro diálogo se inició con el interés que me despertaron dos textos que escribió junto a Patrick Heller. Uno de ellos, en 2015[2], y otro más reciente, de mayo de 2018 –sobre las transformaciones en Asia, aún no publicado–. En ambos se aborda al Estado desarrollista del siglo XXI. A partir de allí, quise preguntarle sobre la evolución del concepto de Estado desarrollista del siglo XX[3] al del siglo XXI y las características que distinguen la capacidad estatal de ese nuevo Estado desarrollista.
Para Peter, era un buen punto de partida; esa pregunta nos condujo al núcleo del problema: “La necesidad de movilizarnos del concepto del Estado desarrollista que caracterizó al siglo XX, a construir uno que se adecúe al contexto imperante en el siglo XXI, se vio impulsada, en primer lugar, por el hecho de que para fines del siglo XX, se hizo evidente que el incremento de la producción de bienes tangibles no es sólo insuficiente, sino además resulta un camino inefectivo para proveer mejoras y resolver el bienestar de los miembros de la sociedad, tanto individualmente como en su conjunto. En aquél entonces, cuando se creía que el incremento de la producción de bienes tangibles era la vía hacia el bienestar, tenía sentido hacerse preguntas del estilo de: ‘¿Cómo hacemos más efectivo nuestro sistema productivo?’; ‘¿Cómo nos movemos hacia arriba en la cadena de valor de nuestros productos?’. En esa visión, la transformación industrial era el principal instrumento o mecanismo que conllevaba al bienestar. Sin embargo, el incremento de la producción de bienes tangibles no condujo a incrementos en el bienestar; por lo tanto, la centralidad de la transformación industrial del sector manufacturero, o de la industria en términos más generales, es desplazada. Lo anterior dista de significar que la industria se ha vuelto irrelevante, o que la producción industrial se ha convertido en un concepto obsoleto, o que se puede obviar la producción industrial como un paso necesario e importante; más bien, la industria es un elemento más de la economía, antes que el principal impulsor de cambios positivos. Mientras se interpretó a la producción industrial como elemento principal, entonces la cuestión del enraizamiento[4] –la relación recíproca y estrecha entre una burocracia pública coherente y competente[5], y los principales agentes de la sociedad civil–, ponía atención en los vínculos entre el Estado y las élites industriales. Particularmente, en aquellos empresarios líderes que, bien tenían un interés, o bien podían ser persuadidos a adquirir un interés, en un tipo de producción transformadora, que fuera capaz de agregarle valor a los productos. Así, esas relaciones se convirtieron en la característica principal del enraizamiento y, a su vez, ese era el elemento central al momento de hablar de los vínculos Estado-sociedad; esa era la mejor manera de interpretar y analizar el vínculo entre el Estado y la sociedad”.
el incremento de la producción de bienes tangibles no es sólo insuficiente, sino además resulta un camino inefectivo para proveer mejoras y resolver el bienestar de los miembros de la sociedad
Ese primer abordaje ameritaba una pausa y, claramente, una nueva pregunta: ¿Qué ocurrió cuando se hizo evidente que el énfasis no sólo debía estar en la acumulación del capital industrial, es decir que la producción industrial era insuficiente para alcanzar el bienestar de las sociedades? Mi cuestionamiento provocó una sonrisa en Peter. Poco a poco, nos acercamos al aspecto fundamental de la evolución del concepto de Estado desarrollista.
Prosiguió: “Cuando nos dimos cuenta, cuando descubrimos, que la ruta para mejorar el bienestar humano , de hecho, distaba de ser el incremento de la producción de bienes tangibles sino, en realidad, la inversión en la gente, en la expansión de las capacidades humanas; ahí fue cuando se modificó el elemento clave que caracteriza a las relaciones entre el Estado y la sociedad. No obstante, es importante recordar que, de hecho, fueron los análisis económicos, o econométricos, los que durante largo tiempo indicaron que la inversión en la gente, en las capacidades humanas, era el mejor camino para incrementar la cuota de productividad de la sociedad, la mejor vía para alcanzar resultados positivos a partir de la inversión –el poderoso rol del ‘capital humano’ en la generación de crecimiento económico–. Los teóricos del ‘nuevo crecimiento económico’, de hecho, afirman que la creación y utilización de nuevas ideas fue más importante para el crecimiento que se evidenció en el siglo XX, que la acumulación de fábricas, equipamiento, y otros tipos de capital tangible. Entonces, el viraje en el concepto del Estado desarrollista no sólo significa una transformación en la forma en la que opera la economía, sino más bien una manera de hacer visible algo que siempre estuvo claro”.
la ruta para mejorar el bienestar humano es en realidad, la inversión en la gente, en la expansión de las capacidades humanas
Conforme nuestra conversación avanzaba, el concepto del Estado desarrollista del siglo XXI, comparado con el del siglo XX, se complejizaba. En ese contexto, resultó pertinente preguntarle a Peter cómo se inserta la idea de enraizamiento en esta nueva versión del Estado desarrollista. Cuando terminé de formular mi pregunta, sonrió nuevamente, casi como anticipando el siguiente punto.
Respecto al enraizamiento, entonces, me explicó: “En esta nueva versión, hay dos aspectos a tener en cuenta. Uno está vinculado con los tipos de enraizamiento que tienen posibilidad de incrementar el suministro de los bienes que la población necesita para mejorar su nivel de vida. El otro tiene que ver con el tipo de enraizamiento que puede aumentar la efectiva utilización de ese tipo de servicios. Esa clase de enraizamientos terminan siendo similares y, a veces, idénticos. ¿Qué implica eso? Primero que nada, se debe considerar que el suministro de servicios representa una labor mucho más compleja y difícil que la producción de bienes tangibles. El efectivo suministro de servicios requiere de un mejor conocimiento de las circunscripciones de la sociedad, es decir quién necesita y quién va a utilizar esos servicios. Dadas esas características, el enraizamiento debe ser más abarcador, y debe involucrar conexiones con segmentos más amplios de la sociedad. Pero ese no es el único cambio; dado que el nuevo contexto no sólo está caracterizado por un enraizamiento que involucra un rango más amplio de grupos sociales, el carácter del enraizamiento, propiamente dicho, ha cambiado. Ahora, tiene dos funciones: una tiene que ver con que permite construir un proyecto coherente en el que otros miembros de la sociedad pueden participar y, la otra, está vinculada con que la elaboración de ese proyecto implica tener la capacidad de obtener la información necesaria acerca de qué proyectos son valiosos, y cuáles son factibles. Entonces, para saber qué proyectos son valiosos, y cuáles factibles, se debe contar con una relación de deliberación entre las circunscripciones en las que está enraizado el Estado. Esa, sin dudas, es una tarea más difícil que aquella que implicaba el desarrollo de relaciones productivas con un grupo reducido de empresarios industriales líderes. Esta nueva tarea requiere transformaciones tanto en la sociedad como en el Estado”.
Esta última reflexión abrió camino a una nueva pregunta, que pretendió ahondar sobre las transformaciones de las que hablaba Peter. Le pedí que explicara cuáles eran los cambios, tanto a nivel de la sociedad como en el ámbito estatal, que hacían al enraizamiento del nuevo Estado desarrollista uno más complejo y abarcador.
Se tomó unos segundos para pensar, y continuó: “En el ámbito social, por supuesto, es imposible conocer cuáles son los servicios más efectivos, o más deseados, o más necesarios, salvo que la sociedad tenga la capacidad de generar, mediante la deliberación, respuestas a esa pregunta. Entonces, si la sociedad consistiera, simplemente, de un grupo automatizado de individuos, sería imposible evolucionar hacia una concepción compartida de lo que la sociedad quiere, o necesita. Ahora, obviamente, las concepciones sobre lo que la sociedad quiere pueden variar de acuerdo a los diferentes grupos que la componen. Esto significa que esas concepciones distan de ser homogéneas; por ello, es necesario contar con mecanismos que permitan a sus miembros identificar qué tipo de necesidades, deseos e intereses se comparten con los demás miembros de su comunidad, y cuáles son prioritarios. Ese es, entonces, uno de los aspectos del nuevo enraizamiento: la constitución de una sociedad que incluye como condición los procesos deliberativos.
En lo que respecta al Estado, en el caso del enraizamiento en relación a un grupo pequeño de empresarios líderes requería de transparencia de parte del Estado, de habilidad de escuchar, al menos a estos grupos, cuando afirmaban ‘No podemos producir ese tipo de semi-conductores’, por ejemplo. Tal vez era cierto, tal vez no, pero el Estado debía ser capaz de interactuar, obtener información, y demás. Ahora, en el marco de este nuevo enraizamiento, que involucra circunscripciones más amplias de la sociedad, el desafío es más grande, porque entra en contradicción directa con las tendencias naturales de la organización burocrática, con las estructuras de mando controlado, que es un rasgo de la mayoría de los aparatos estatales. Entonces, en este nuevo contexto, se requiere de funcionarios estatales que no sólo sean capaces de desarrollar un nuevo conjunto de habilidades, sino también una nueva manera de ver el mundo.
Esa nueva manera de ver el mundo no sólo implica verlo en términos de Amartya Sen, es decir desde una perspectiva donde los objetivos distan de decidirse por la vía tecnocrática, sino que deben ser planteados mediante la deliberación[6]. Esta nueva manera de ver el mundo también requiere verlo a partir de lo que plantea Elinor Ostrom; ello significa que el suministro de servicios involucra la participación de la sociedad en la definición de las prioridades y los objetivos a cumplir, pero también la participación de la sociedad en el uso y, en cierto sentido, la creación de la calidad de esos servicios –una suerte de ‘co-producción’ de esos servicios–[7].
Ese es, entonces, uno de los aspectos del nuevo enraizamiento: la constitución de una sociedad que incluye como condición los procesos deliberativos
En línea con ese argumento, aclaró: «Se debe considerar, además, que mientras el enraizamiento cambia notablemente, la coherencia y la capacidad de la burocracia estatal, comparadas con las presentes en el Estado desarrollista del siglo XX, son todavía más importantes en este nuevo contexto, porque el tipo de bienes y servicios que provee el Estado se vuelven centrales. El rol del Estado, por necesidad, se expande, como también se incrementan las responsabilidades de aquellos que proveen servicios en el aparato estatal, pues pasan a cumplir un papel activo en la construcción de una sociedad que se está transformando. Es dable destacar, además, que esa responsabilidad no sólo se incrementa, sino que, al menos durante un cierto periodo de tiempo, es decir mientras determinados empresarios y otras élites continúan teniendo poder, la resistencia a que ese rol estatal se expanda se intensifica. Por ello, a menos que se logre mantener esa autonomía –la coherencia y la capacidad al interior del aparato estatal–, el Estado no podrá ejecutar ese rol; se verá, cada vez más, expuesto a adquirir responsabilidades mayores y, por ende, enfrentará resistencias más intensas de parte de las élites. En ese sentido, resulta más fácil encontrar intereses en común con los empresarios líderes en lo referente a la producción de bienes tangibles que en lo que atañe a la provisión de una amplia gama de servicios para un mayor segmento de la población. Si bien la salud, la educación y otros servicios con capacidad de expansión han sido considerados, históricamente, funciones clave del Estado, resultan ‘productos’ más complejos que la elaboración del acero, por ejemplo, en el contexto donde el principal reto era la transformación industrial. En este nuevo entorno, los resultados de un proyecto son evaluados en base a su correspondencia, o no, con las preferencias colectivas de las comunidades que se ven beneficiadas. Pero, además, la necesidad de contar con información precisa sobre cuáles son las prioridades de las diversas comunidades, es central. A partir de la deliberación pública, los agentes estatales acceden a los recursos informativos para invertir de manera eficiente. Lo antedicho no sólo significa que el enraizamiento resulta una tarea más compleja, sino también que el apoyo y el mantenimiento de la economía se vuelve esencial. En el Estado desarrollista del siglo pasado, la capacidad de expansión estatal dependía de una combinación de una burocracia coherente y del enraizamiento de la misma a las élites industriales. Ahora, la interconexión es entre el Estado y la sociedad civil, y la misma se canaliza por medio de instituciones deliberativas. Así, se asegura el flujo de la información necesaria, en aras de lograr una adjudicación eficiente de los recursos públicos y, al mismo tiempo, la ‘co-producción’ requerida para una efectiva implementación de los servicios. A pesar del desafío que implica virar del Estado desarrollista del siglo XX al del siglo XXI, se trata, a mi entender, de un reto que hay que enfrentar, más allá de las dificultades que conlleva”.
Ahora, la interconexión es entre el Estado y la sociedad civil, en aras de lograr una adjudicación eficiente de los recursos públicos y, al mismo tiempo, la ‘co-producción’ requerida para una efectiva implementación de los servicios
De manera sencilla, y precisa a la vez, Peter supo dejar en claro que el nuevo concepto de Estado desarrollista incluye variables que no sólo no se habían considerado previamente, sino que son mucho más profundas que las que caracterizaron al Estado desarrollista del siglo pasado. Esas reflexiones me condujeron a indagar acerca de ejemplos concretos de Estados que fueron capaces de cumplir con los objetivos del Estado desarrollista tradicional y que, en el presente, están construyendo un camino que los acerque al ideal de ese nuevo Estado desarrollista, característico del siglo XXI.
Para responder a mi pregunta, Peter tomó cinco casos testigo: Corea del Sur y Taiwán, primero; Brasil y Sudáfrica, después; y, finalmente, China. Comenzó su explicación diciendo que “Aquellos que fueron más exitosos en el camino de convertirse en Estados desarrollistas del siglo XX lo han sido también, en determinados casos, al momento de virar hacia el objetivo de presentar características que los acercan al concepto de Estado desarrollista del nuevo siglo. Corea del Sur y Taiwán son buenos ejemplos en ese sentido, porque han sido exitosos en producir más bienes manufacturados, pero también lo han sido en el mejoramiento al acceso a servicios clave –educación y salud, por ejemplo–, al igual que en el aumento de los niveles de bienestar; estos dos últimos logros, de hecho, están en línea con las metas del nuevo Estado desarrollista[8]. Lo cierto es que esa transición dista de haber sido simple. En el caso de Corea del Sur, implicó intensos conflictos y luchas, que no estuvieron vinculados con preguntas como ‘¿Podemos hacer la transición hacia un Estado desarrollista del siglo XXI?’, sino que se orientaron a las disputas por la distribución y redistribución de los beneficios de la producción industrial ya existente. La diferencia de estos conflictos y luchas es que dieron lugar a una apertura democrática más amplia. Cabe aclarar que Corea del Sur no es, obviamente, un Estado muy democrático ni abierto; tampoco lo es Taiwán. Sin embargo, esos Estados, en los años ochenta y noventa, adquirieron, gradualmente, rasgos democráticos, se volvieron más abiertos a la participación popular y a darle respuestas a la población. Esto no sólo se evidenció a la hora de celebrar elecciones, y que esas elecciones fueran competitivas, incluso para los estándares globales, sino también fue cierto en el ámbito de la democratización, y también en lo referente a la emergencia de redes de sociedad civil, que tenían acceso a los procesos políticos, pero también cierto acceso a los miembros del Estado. De hecho, se construyeron alianzas entre las redes de la sociedad civil y los funcionarios estatales. Por lo tanto, hubo una transformación importante en términos del desarrollo de ciertos rasgos que caracterizan a ese nuevo tipo de enraizamiento del que hablábamos anteriormente, que están presentes en el Estado desarrollista del siglo XXI y que implican que la relación Estado-sociedad abarque una variedad de temas más amplia, comparado con el pasado”.
Luego de los vastamente estudiados casos de Corea del Sur y Taiwán, prosiguió hablando de Brasil, y explicó: “En el caso de Brasil, se evidencia un proceso similar, pero que tiene sus diferencias, en donde, otra vez, comenzando a fines de 1963 y hasta los años setenta, y luego durante los ochenta, hubo intensas luchas en torno a la redistribución del ingreso y de los bienes materiales, pero también conflictos por la democratización y por el acceso al control del Estado. Una vez que se supera esa etapa de intensas pugnas es que, eventualmente, en Brasil, se logra establecer una serie de instituciones estatales y un conjunto de relaciones entre la sociedad civil y el Estado, que se acercan bastante al modelo de enraizamiento al que aspira el Estado desarrollista del siglo XXI. Un claro ejemplo de ese avance es el movimiento de los ‘sanitaristas’[9]. Además, Brasil es importante porque es la primera muestra de hasta qué punto las victorias nunca son permanentes.
Brasil es importante porque es la primera muestra de hasta qué punto las victorias nunca son permanentes
En ese sentido, durante los primeros quince años del siglo XXI, Brasil tuvo una suerte de eflorescencia de transformaciones que estaban en línea con emular el modelo del nuevo Estado desarrollista –niveles de ingreso más altos, más empleo formal, mayor protección social para la población en su conjunto, mayor equidad en los salarios familiares, y reducción de la pobreza–. Sin embargo, en el presente, está experimentando un periodo muy oscuro en términos políticos. Estas nuevas tendencias están asociadas con graves intentos por dar marcha atrás, retroceder, respecto de los esfuerzos previos de construir un Estado desarrollista del siglo XXI. Se está impulsando el retroceso en los logros alcanzados en términos redistributivos y, de hecho, se está avanzando hacia estrategias regresivas de distribución. El ‘grito de guerra’ hoy en día, tanto en Brasil como en el Norte Global, es la austeridad. Este tipo de sucesos me hacen reafirmar que las conquistas en el territorio político-social tienen que ser defendidas, y re-conquistadas cuando hay intentos de arremeter con ellas”.
Pequeña reflexión dejaba Peter cuando cerraba su análisis acerca de Brasil. Imposible no quedarse pensando, preguntándose los por qué, yendo y viniendo en la historia. Y no sólo en la historia de Brasil, sino en la de otros países latinoamericanos. El caso argentino ameritaba una pregunta, pero decidí dejarla para el final. Antes, él iba a profundizar sobre las experiencias sudafricana y china en la búsqueda por acercarse, o no, al nuevo Estado desarrollista.
las conquistas en el territorio político-social tienen que ser defendidas, y re-conquistadas cuando hay intentos de arremeter con ellas”
“Sudáfrica resulta un caso muy diferente. Allí también se observa una grave regresión, en tanto se ha destruido la capacidad estatal en términos de autonomía y de integridad de las instituciones estatales clave. Además, se evidencia destrucción de lo que parecía ser una muy prometedora forma de enraizamiento. Desde los años setenta, Sudáfrica fue capaz de democratizarse y superar legados históricos de desigualdad social y económica. De hecho, a partir de los años noventa, un nuevo liderazgo político, elegido democráticamente, supo remediar muchas injusticias sociales de larga data y expandir las capacidades estatales. Sin embargo, el partido político dominante en términos electorales, el Congreso Nacional Sudafricano (CNS), extendió su hegemonía sobre las organizaciones populares. Las estructuras participativas que habían sido creadas como parte de la ‘nueva arquitectura’ democrática sudafricana fueron vaciadas y/o desmanteladas una vez que el CNS puso en práctica las reformas neoliberales en 1996 y adquirió estrategias más tecnocráticas. Las organizaciones de base de la sociedad civil que habían emergido de la lucha anti-apartheid se distanciaron de la participación política”.
En cuanto a China, explicó que: “Es un caso muy interesante y, al mismo tiempo, extremadamente poco comprendido tanto al interior como al exterior de ese país. China ha tenido una combinación de periodos políticos muy llamativa y compleja, que condujo a un tipo particular de enraizamiento que, de hecho, puede interpretarse en el marco del Estado desarrollista del siglo XXI. En ese sentido, el actual régimen chino es resultado de una revolución popular en búsqueda de incorporar características de la globalización que, para llevarse a cabo, necesitó de conexiones con un segmento más amplio de la sociedad. Al mismo tiempo, China es uno de los pocos países, sino tal vez el ejemplo más obvio, de una tradición de intentos de descubrir cómo construir burocracias autónomas. Hablo de una tradición que no se remonta sólo a cientos, sino a miles de años[10]. Consecuentemente, China se adentra en la Era Moderna con un legado de autonomía estatal –producto de una cultura organizacional ancestral–, que resulta extraordinario en comparación con la mayoría de los países del mundo. Ese legado no se quiebra ni se interrumpe durante los largos periodos de dominio colonial, como sí ocurrió en el resto de los países del Sur Global, y es un legado que, obviamente, fue transformado por el Nuevo Régimen y que, asimismo, atravesó periodos de extrema disfunción. Sin embargo, el grado hasta el cual ese legado continúa dándole forma al Estado chino en su dimensión de autonomía resulta excepcional. Uno de los factores que hace a esa autonomía tan singular en China es que el país asiático no atravesó un largo periodo de dominación colonial europea –Europa, obviamente, perturbó a China de diversas maneras desde el siglo XVIII hasta el XX, pero no en el sentido de un dominio colonial que penetrara en el país en su conjunto–. A su vez, China es peculiar en términos de la ausencia de una clase capitalista nacional en el sentido occidental.
En ese sentido, aclaró: «no sólo durante la etapa imperial, sino también durante el periodo comunista, se evidencia la ausencia de una clase capitalista nacional con vocación industrial. Ese es un rasgo que diferencia a la economía política china, igual o más que su elevada estatalidad. En los siglos pasados, mientras en Europa el capitalismo se estaba desarrollando y estaba descifrando cómo operar, y los líderes capitalistas se estaban convirtiendo en élites centrales en términos de distribución de poder, o al menos competían con las élites estatales en ese sentido, en China la realidad era otra. Obviamente, existían las élites agrarias, la alta burguesía, etc., pero distaba de evidenciarse la misma competencia por el poder entre los líderes capitalistas y el Estado, o la integración entre las élites capitalistas y estatales en torno al poder, que se observaba en Occidente. Una vez que las élites capitalistas se volvieron importantes en China, el Estado fue reconstituido; no obstante, las mismas no están confrontando por la información ni por un lugar en el Estado. Es decir, esas élites distan de estar desafiando el poder estatal; de hecho, en las relaciones gobierno-empresarios, el primero es más poderoso y principal impulsor del desarrollo económico. A eso me refiero cuando afirmo que China es extraordinaria en la dimensión de la autonomía. En cuanto a la dimensión del enraizamiento, China continúa siendo un completo misterio. Es cierto que el Estado chino ha tenido una cierta habilidad de responder a las necesidades y deseos sociales, pero, a su vez, ha ejercitado una extrema capacidad represiva; en ese sentido, el Estado chino tiene lo que Polanyi supo llamar “órganos sensoriales”. A lo largo de la era de Deng Xiaoping, el suministro de bienes que habían promovido el bienestar social disminuyó considerablemente, pero, de alguna manera, el Partido Comunista Chino se dio cuenta de que eso no estaba funcionando, entonces se decidió modificar, nuevamente, la política de distribución. Aunque no me siento capacitado de prever qué ocurrirá en el futuro, sin embargo, en mi limitado entendimiento de China, puedo afirmar dos cuestiones centrales: una, que el país asiático cuenta con un legado histórico en términos de autonomía estatal y; dos, que China posee ciertos mecanismos de enraizamiento que nosotros somos incapaces de entender, que incluso los propios chinos no logran comprender, porque allí resulta difícil llevar a cabo el tipo de análisis que se hacen en el resto del mundo, por el acceso limitado que hay a la información. Más allá de eso, el caso chino es, definitivamente, un caso interesante de estudiar. Como en el caso de Brasil y Sudáfrica, China podría, fácilmente, tomar caminos que deriven en resultados perversos y negativos; sería erróneo decir que China cuenta con una suerte de ‘póliza de seguro’ contra eso. Pero, al mismo tiempo, no creo que sea correcto asumir que este aparato estatal y la combinación de conexiones sociales se vaya a deteriorar o vaya a tomar una dirección negativa. China continúa siendo el principal interrogante en términos de la evolución general de las relaciones Estado-sociedad y la posibilidad de convertirse en un modelo del Estado desarrollista del siglo XXI. Si China fuera capaz de consumar esa transformación, de moverse hacia ese ideal, eso cambiaría la realidad global, pero no podemos contar con que eso suceda”.
El debate acerca de las posibilidades que los diferentes Estados tenían, en su momento, de acercarse al ideal del Estado desarrollista del siglo XX, dominó los textos de la Sociología del Desarrollo allá por los años ochenta y noventa, cuando Corea del Sur y Taiwán se constituyeron como ejemplos a seguir. Parte de esa discusión giraba en torno a la posibilidad de “contagio” del éxito, a la capacidad –o incapacidad– que tenían otros Estados de la propia Asia Oriental, e incluso de América Latina, de emular los caminos que resultaron, en aquellos casos, transformadores. En ese entonces, se llegó a la conclusión de que era difícil, sino imposible, imitar esos triunfos, básicamente porque los rasgos del sistema político, e incluso del tipo de alianzas entre el Estado y el sector privado, tenían particularidades propias, que hacían a la idiosincrasia e incluso a la trayectoria histórica única de esos países. Podríamos pensar que ese debate puede replicarse, con sus similitudes y diferencias, cuando pensamos en las posibilidades de que los logros alcanzados por los países que hoy se acercan al ideal del nuevo Estado desarrollista, sean ejemplo y espejo para otros. En ese contexto, quise preguntarle a Peter qué opinaba de Argentina, no sólo en torno al concepto del Estado desarrollista del siglo XX, sino respecto a la capacidad de hacerse eco de los rasgos del Estado desarrollista del presente.
La pregunta, no debe girar en torno a por qué Argentina fracasó en su trayecto hacia el Estado desarrollista del siglo XX, sino por qué no fue más exitoso dadas sus propias características
Una vez que afirmó que Argentina, para él y para muchos de sus colegas, era un caso singular de analizar, prosiguió diciendo “Argentina nunca llegó tan lejos como debería haberlo hecho en términos del concepto de Estado desarrollista del siglo XX, a pesar de contar con mayor capacidad industrial de la que le fue reconocida. No me refiero al peso de la capacidad industrial en términos de producción de bienes manufacturados que se destinaban a exportación, porque no fue el caso, pero sí en cuanto a su capacidad de proveer bienes para el mercado interno. En este último sentido, Argentina recibió, y recibe, menor reconocimiento del que se merece. Con estas afirmaciones no quiero decir, tampoco, que fue un completo fracaso en lo referente a los rasgos del Estado desarrollista del siglo XX. De hecho, si uno compara la provisión de bienes sociales como educación y salud, por ejemplo, la Argentina ha estado, tradicionalmente, al frente en las estadísticas en relación con la mayoría de sus vecinos. Por ello, no es un fracaso, pero sí dista de ser el caso exitoso que uno hubiese esperado que sea, dados los altos niveles de riqueza que alcanzó en el pasado, y sus relativamente altos niveles de inversión en servicios sociales, al igual que sus bajos niveles de desigualdad. La pregunta, entonces, no debe girar en torno a por qué Argentina fracasó en su trayecto hacia el Estado desarrollista del siglo XX, sino por qué no fue más exitoso dadas sus propias características. En ese sentido, es relevante tener en cuenta que, en todas las regiones del mundo, una de las llaves de la transformación estuvo vinculada con quebrar el poder de las élites agrarias. Ese hecho clave fue fundamental en el Noroeste de Asia; en Corea del Sur y Taiwán, el primer paso fue romper con la estructura de poder de las élites agrarias. Podríamos tener una larga discusión acerca de la posición de las élites agrarias en Estados Unidos, pero sólo voy a limitarme a afirmar que en aquellas áreas del país en donde éstas eran más poderosas, es decir los estados del Sur, donde había plena ejecución del sistema esclavista, no sólo fueron regresivas para sí mismas, sino también un gran problema para los Estados Unidos en su totalidad. La historia norteamericana es, en esencia, una contienda entre el impacto que generaban las élites agrarias y esclavistas y aquellas áreas más progresistas, donde la producción agrícola estaba distribuida más democráticamente. En el ejemplo de Estados Unidos se hacen visibles los dos lados de esa ecuación, donde, claramente, tienen un peso importante tanto el legado histórico, como los patrones de posesión de la tierra. En el caso argentino, las élites agrarias continúan siendo importantes y poderosas; nunca hubo una suerte de revuelta desestabilizadora en contra suya, en parte por la inexistencia de élites agrarias trabajo-intensivas y, al mismo tiempo, porque esas élites resultaban importantes para la producción nacional, entonces nunca fueron seriamente atacadas por las industriales. De cara a ese contexto, las élites agrarias en Argentina tienen un camino ‘fácil’ de mantener. Por lo expuesto, en mi opinión, ese es un importante legado a superar y, al mismo tiempo, es relevante a la hora de interpretar por qué Argentina dista de ser el caso exitoso que podría haber sido, dadas sus condiciones”.
Cuando cerró esa última idea, ya habían transcurrido 45 minutos desde que habíamos iniciado nuestra conversación. En ese corto lapso de tiempo, Peter se remontó al pasado siglo XX, pero también fue más atrás, en aras de vincular sucesos y conectar procesos. Casi sin que me diera cuenta, también me trajo al presente y me condujo al futuro, en aras de reflexionar acerca de los posibles escenarios de los que seremos testigo. Fuimos y vinimos en los debates centrales de una disciplina que lo tendrá siempre como un pionero.
[1] Esta entrevista tuvo lugar en el mes de junio de 2018, en el marco de una breve estadía de formación e investigación de posgrado para la que fui seleccionada. Se llevó a cabo en el Watson Institute for International and Foreign Affairs de la Universidad Brown.
[2] Evans, P. y P. Heller, 2015. Human Development, State Transformation, and the Politics of the Developmental State. En S. Leibfried et al. (eds.), The Oxford Handbook of Transformations of the State. New York: Oxford University Press.
[3] En numerosos análisis sobre los modelos de desarrollo de Corea del Sur y Taiwán que se llevaron a cabo en el siglo XX, se resaltó la importancia del papel del Estado en tanto facilitador de la transformación industrial en esos países. Se evidenció que la coherencia y la competencia de la burocracia estatal permitió la construcción de relaciones densas con los empresarios privados y las asociaciones industriales, logrando establecer proyectos conjuntos que conllevaron a esa transformación industrial. Entre esos trabajos se destacan los de Amsden (1989), Wade (1990), Evans (1995) y, posteriormente, Chibber (2003) y Kohli (2004).
[4] La traducción al español del concepto de “embeddedness” en los textos de Evans es, en general, enraizamiento, aunque también, aunque menos común, es posible encontrar arraigo como alternativa.
[5] Resulta importante aclarar que, cuando Evans menciona la burocracia pública coherente y competente, hace referencia al reclutamiento meritocrático al que eran sometidos los funcionarios públicos en Corea del Sur y Taiwán. Desde el Estado, se realizaron importantes inversiones para mejorar la capacidad burocrática y lograr, así, parte del éxito del desarrollo en el Sudeste Asiático. La otra parte del éxito tuvo que ver, como se mencionó, con establecer una conexión estrecha entre esa burocracia y las élites industriales.
[6] De acuerdo con Sen (1999), la participación y deliberación democrática en el marco de instituciones donde se permita el intercambio público de ideas, hacen a los fines propios del desarrollo.
[7] Según Ostrom (1996), el suministro de servicios sólo puede mejorarse mediante la participación activa de quienes se benefician de ellos, es decir las familias y las comunidades, que no deben ser considerados como meros “clientes”, sino como “co-productores” de los mismos.
[8] Cabe señalar que Corea del Sur y Taiwán, incluso cuando estaban dando sus pasos iniciales hacia la transformación industrial, fueron pioneros en la expansión de sus capacidades y reconocidos por los niveles de inversión en capital humano. En efecto, iniciaron sus procesos de acelerado crecimiento económico con niveles de educación que superaban a los de países con renta similar, y continuaron invirtiendo en educación a lo largo de su etapa de rápida expansión (Evans y Heller, 2015).
[9] Se trató de un grupo de profesionales de la salud que, en la década de los setenta, conformó un movimiento de salud colectiva en Brasil. En tiempos de plena dictadura militar, determinados grupos sociales perseguían el ideal de construir una democracia a partir de diversos campos de lucha social. En la salud, en particular, se reunieron profesionales médicos y no médicos, y unificaron su lucha en el campo profesional con la lucha que llevaban a cabo en los movimientos sociales de los que eran parte. Así, en grandes ciudades como San Pablo, estos profesionales trabajaban en conjunto con las organizaciones barriales y gremiales, en la lucha contra la pobreza. En ese contexto, el movimiento inició el reclamo por una reforma sanitaria en Brasil; se trató de una crítica directa a la política de salud del gobierno militar. Propusieron repensar la enfermedad como fenómeno social, y modificar la idea de salud pública por el concepto de salud colectiva. Así, lograron construir una experiencia de control social de los servicios de salud. Finalmente, este movimiento logró que, en la reforma constitucional de 1988, ya en el marco de la democracia, se incorporara el control social para las políticas de salud.
[10] Aquí Evans hace referencia al trabajo de Zhao (2015), que analiza la temprana formación de recursos ideológicos y organizacionales del Estado chino desde los tiempos de la dinastía Zhou (1045 a.C.) hasta la Han (50 a.C.). En ese entonces, los líderes chinos ya pensaban maneras de asegurar la coherencia corporativa del aparato estatal. Esto, de hecho, tendría lugar mucho antes de que se diera nacimiento a los aparatos estatales europeos.
Referencias bibliográficas:
- Amsden, A., 1989. Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization. New York: Oxford University Press.
- Chibber, V., 2003. Locked in Place: State Building and Late Industrialization in India. Princeton: Princeton University Press.
- Evans, P., 1995. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press.
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