El veto como prerrogativa legislativa reactiva del Poder Ejecutivo. Su aplicación y efectividad bajo una situación de gobierno dividido.

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Miradas Locales

El veto como prerrogativa legislativa reactiva del Poder Ejecutivo. Su aplicación y efectividad bajo una situación de gobierno dividido.

Los casos de Ángel Rozas (1995-1997) y Jorge Capitanich (2007-2009)


Por: José María Orsolini
Tramas nfh El veto como prerrogativa legislativa reactiva del Poder Ejecutivo. Su aplicación y efectividad bajo una situación de gobierno dividido.  Revista Tramas

Introducción.

Este artículo se basa en la tesis de maestría “Sistemas con centro de gravitación en el Ejecutivo (Presidencialismo) y gobierno dividido. ¿La gobernabilidad en riesgo? Los casos de Ángel Rozas (1995-1997) y Jorge Capitanich (2007-2009) en la Provincia del Chaco”, redactada por el autor.

El documento se centra en el análisis de la herramienta, a nuestro juicio, más efectiva que poseen los ejecutivos en sistemas de gobierno en los cuales son el centro de gravitación para enfrentar la ofensiva política por parte de la oposición parlamentaria. Esta herramienta es el veto a las sanciones legislativas.

La ofensiva consiste en la sanción sistemática de leyes por parte de legisladores opositores con la finalidad de imponer una agenda política distinta (y hasta contrapuesta) a la del poder ejecutivo erosionando la gobernabilidad, tal como se la entiende en este artículo.

A lo largo del texto se realiza la conceptualización de los términos más relevantes y la caracterización de las situaciones y hechos que distinguen al fenómeno bajo estudio, el gobierno dividido, y su relación con el sistema de partidos.

Los conceptos más importantes para este artículo, además del de veto, son el de autonomía (de la bancada opositora) y, como puede deducirse, gobernabilidad.

En lo concreto, el trabajo analiza los dos primeros años de los gobiernos de Ángel Rozas (1995-1997) y Jorge Capitanich (2007-2009), quienes se encontraron en minoría en la unicameral legislatura chaqueña, y por lo cual, debieron enfrentar las leyes que sus opositores sancionaron con intención de minar la gobernabilidad y correrlos del centro de la escena que, normalmente, domina el gobernador en la política local.

 

El veto, una prerrogativa defensiva del Poder Ejecutivo.

En los sistemas de gobierno con centro de gravitación en el ejecutivo, genéricamente denominados presidencialismos (término que emplearemos en adelante), los titulares de este poder (presidentes, gobernadores) poseen ciertas prerrogativas para desempeñar más eficazmente su función y desplegar en toda su extensión el programa de gobierno que se proponen.

Cierta literatura especializada en la materia clasifica a estas prerrogativas – mencionadas indistintamente como poderes – en proactivas y reactivas.

Entre los poderes proactivos, definidos como aquellos que otorgan al ejecutivo la posibilidad de establecer un nuevo statu quo[1], se destacan el poder de dictar decretos con disposiciones legislativas (los DNU previstos en la constitución argentina) y el poder exclusivo de iniciativa legislativa (el proyecto de ley de presupuesto en la constitución chaqueña).

En cambio los poderes reactivos, que son los que interesan para este artículo, permiten detener o neutralizar los ataques de la oposición política parlamentaria, orientando su eficacia hacia la defensa de un estado de cosas determinado.

En este plano se destaca, como ningún otro, el veto, que no es más que una herramienta cuya potencia jurídica radica en enervar el poder de imperio de las leyes recientemente sancionadas por las legislaturas, las que pierden aplicabilidad obligatoria mientras rige el veto.

Pero la utilidad de este instrumento se agota en la salvaguardia de un escenario mejor que el que regiría si la norma sancionada se promulgase y adquiriera vigencia, sin capacidad para vehiculizar la implementación de las políticas públicas contenida en el programa de gobierno. Virtud reservada a las leyes positivas.

Otra debilidad del veto es su falibilidad, ya que puede ser revertido por el poder legislativo, reversión (rechazo) que en algunos sistemas institucionales se obtiene con una mayoría simple (veto débil) y en otros con una mayoría agravada (veto fuerte)[2].

 

El gobierno dividido. Dos versiones con densidad histórica en la política chaqueña.

En la tesis que se toma como referencia se realizó una caracterización de las situaciones de gobierno dividido[3] que se estudiaron en concreto, creando el concepto de versión.

Así, en los casos históricos (Rozas 1995-1997 y Capitanich 2007-2009) encontramos las versiones fuerte (VF) y débil (VD) de gobierno dividido, acontecidos en una unidad política (Provincia del Chaco) que posee un poder legislativo unicameral, parámetro que influye en la configuración de las citadas versiones.

La VF surge cuando, además de encontrarse el partido del titular del ejecutivo en minoría parlamentaria, el principal partido de oposición tiene una cantidad de bancas en la legislatura suficiente para formar las leyes. En cambio, la VD emergerá ante un escenario donde aun estando en minoría legislativa la estructura política del gobernador, el partido que lidera la oposición no tendrá la cantidad necesaria de legisladores para formar por sí las leyes.

De esta capacidad del partido opositor de formar o no las leyes en la legislatura deviene el concepto de autonomía, pensado como la cualidad de un bloque parlamentario opositor tributario de la cantidad de diputados que habilita la sanción de normas jurídicas y, por lo tanto, también dotado de capacidad para frenar la sanción de los proyectos enviados por el ejecutivo.

en los casos históricos (Rozas 1995-1997 y Capitanich 2007-2009) encontramos las ver-siones fuerte (VF) y débil (VD) de gobierno dividido, acontecidos en una unidad políti-ca (Provincia del Chaco) que posee un poder legislativo unicameral, parámetro que influye en la configuración de las citadas versiones

A la inversa, un partido de oposición carecerá de autonomía cuando no cuente con ese número de legisladores.

Resumiendo, en la VF encontraremos que el principal partido de oposición será un grupo político provisto de autonomía y, contrariamente, en la VD dicho partido estará privado de ese atributo; donde al mismo tiempo de corresponderle a cada versión un determinado estatus de autonomía, también le pertenece una concreta configuración del sistema de partidos.

A la VD, de baja probabilidad de ocurrencia en la actualidad de la institucionalidad chaqueña, le corresponde un pluralismo limitado[4] con partidos de oposición carentes de autonomía. En contraste, a la VF (más factible en términos de probabilísticos) le cabe el bipartidismo con autonomía del bloque legislativo opositor.

Ahora bien, este fenómeno que puede aparecer de modo concreto bajo dos versiones distintas interesa en la medida que su ocurrencia afecta a un aspecto de la dinámica de las democracias actuales, visto sobre todo desde las corrientes institucionalistas, la tan mentada gobernabilidad.

A los efectos prácticos operacionalizamos dicho concepto en base a un trabajo de Margarita Jiménez Badillo[5], que entiende a la gobernabilidad como la capacidad del gobierno (poder ejecutivo) para instrumentar e implementar políticas públicas cuyo punto de partida es la sanción de normas jurídicas.

Pero este artículo trata sobre la operacionalización del concepto gobernabilidad desde su reverso, más específicamente la gobernabilidad en contextos de gobierno dividido, donde ahora se reconfigurará como la capacidad del poder administrador de defenderse de los intentos de los partidos opositores que dominan la legislatura de imponer su propia agenda de políticas públicas.

Allí es donde se revela el veto como prerrogativa reactiva para acudir en defensa de la gobernabilidad.

este artículo trata sobre la operacionalización del concepto gobernabilidad desde su re-verso, más específicamente la gobernabilidad en contextos de gobierno dividido, donde ahora se reconfigurará como la capacidad del poder administrador de defenderse de los intentos de los partidos opositores que dominan la legislatura de imponer su propia agenda de políticas públicas

 

El veto del Poder Ejecutivo. Un “escudo” para la gobernabilidad.

Describiremos primero los espacios de la relación (dialéctica) poder ejecutivo-poder legislativo que signa la dinámica política en los presidencialismos y las dificultades que produce la situación de gobierno dividido a éste régimen de gobierno, en el cual existe una clara y efectiva división de poderes, y que junto con su estructura jurídica se superponen las interrelaciones derivadas del sistema de partidos y el tipo (versión) del fenómeno en estudio.

En línea con el razonamiento que venimos expresando tendremos al bipartidismo de la VF como el sistema de partidos de donde emergerán en notables condiciones las posibilidades del mayoritario partido opositor para imponer su propia agenda política y traducirla en normas que el titular del poder ejecutivo, en una maniobra de autodefensa, vetará.

Y como el revés de la trama tendremos el pluralismo limitado en el cual se exterioriza la VD, donde el partido del gobierno estará más protegido de los embates de la oposición, por carecer estas bancadas de la autonomía necesaria para imponer su exclusiva agenda de políticas públicas.

Pero importante es con antelación al análisis de los datos referidos a esta materia, efectuar una descripción de cómo funciona el veto como prerrogativa legislativa reactiva del gobernador chaqueño.

Naturalmente, una facultad de tamaña magnitud debe encontrar basamento en la constitución política del Estado y nuestra provincia no es la excepción.

Es así que el artículo 118º de la Constitución de la Provincia del Chaco regula el mecanismo del veto, otorgando al Poder Ejecutivo la posibilidad de impugnar una sanción legislativa en todo o en parte, luego de lo cual devolverá el proyecto a la legislatura para su consideración y, sí ésta lo confirma con la mayoría de los dos tercios de sus miembros presentes en la sesión del tratamiento, se convertirá en ley y volverá al poder ejecutivo para su (obligatoria) promulgación.

Cuando el gobernador veta parcialmente una norma no puede promulgar la parte no vetada, salvo que se trate de la ley de presupuesto general.

Si la Cámara de Diputados dentro de los diez días hábiles de recibido el expediente con el veto parcial de la ley de presupuesto no insiste en la redacción original, el poder ejecutivo podrá promulgar la parte no vetada.

el artículo 118º de la Constitución de la Provincia del Chaco regula el mecanismo del veto, otorgando al Poder Ejecutivo la posibilidad de impugnar una sanción legislativa en todo o en parte, luego de lo cual devolverá el proyecto a la legislatura para su consideración y, sí ésta lo confirma con la mayoría de los dos tercios de sus miembros presentes en la sesión del tratamiento, se convertirá en ley y volverá al poder ejecutivo para su (obligatoria) promulgación.

Pero la Provincia del Chaco agrega su excepcionalidad a la regulación del poder de veto cuya enorme trascendencia para la dinámica política de las democracias con ejecutivos tipo-presidencialista amerita su reglamentación constitucional.

Esa excepcionalidad consiste en la aplicación de una norma legal de obvia inferior jerarquía al artículo 118º que introduce una modificación a la letra de la carta magna con importantes consecuencias para la negociación política.

La modificación de la que estamos hablando radica en que la ley reglamentaria del ejercicio de la prerrogativa del veto obliga al poder ejecutivo a proponer una nueva redacción de los artículos vetados cuando el veto a la sanción legislativa es de tipo parcial.

Una vez ingresado el expediente de veto parcial con la propuesta de modificación a la parte objetada y considerado éste, la legislatura podrá: 1) insistir en el texto original de los artículos vetados; 2) aceptar parcialmente el veto de la totalidad de los artículos, el de uno de ellos o más e insistir en la redacción original de los restantes o 3) insistir en la redacción primigenia de algunos artículos y aceptar el veto en los restantes.

En la sesión legislativa en la que tratan un expediente de veto parcial, los diputados someten a consideración dos mociones: en una se propondrá insistir con la redacción original de la ley vetada y en otra que se acepte el veto, lo que implica consentir la redacción alternativa remitida por el Poder Ejecutivo.

En primer lugar se eleva a votación la moción de insistencia, caso en el que de no alcanzarse la mayoría de dos tercios de los presentes se procederá a considerar el dictamen que plantea la aceptación del veto.

Para esta segunda opción se requerirá la mitad más uno de los votos posibles en la sesión para aprobar el texto vetado por el poder administrador, que de ser así, reemplazará al original. 

Si no se consiguen ninguna de las mayorías exigidas, tanto para la insistencia como para la aceptación, el proyecto pasa al archivo y la ley no podrá materializarse. El veto parcial tendrá los efectos de un veto total que no pudo ser revertido.

En nuestra opinión los legisladores, a través de la ley que regula el instituto constitucional del veto, hacen una interpretación errónea del cuarto párrafo del artículo 118º de la constitución del Chaco, del cual se deriva la ampliación del poder de veto que significa la posibilidad de proponer una redacción alternativa en el caso de los vetos parciales y en particular al hacer un análisis exegético y considerar que en la parte in fine del párrafo que estamos discutiendo la referencia es exclusiva a la ley de presupuesto.

Independientemente de esta digresión, es importante hacer estas aclaraciones sobre como funciona la prerrogativa del veto del gobernador dada la singularidad que representa la Provincia del Chaco respecto de la generalidad (la sola regulación constitucional de este instituto).

Adentrándonos en la cuestión más concreta de los hechos históricos, queremos exteriorizar lo que insinuamos al principio de este apartado, la dinámica política implícita que cada una de las dos versiones de la situación de gobierno dividido contendrá. Empezamos por la VF (el gobierno de Jorge Capitanich).

Durante la Legislatura 2007-2009, la coalición electoral “Alianza Frente de Todos” hegemonizada por la Unión Cívica Radical (UCR), tenía una mayoría parlamentaria de 19 diputados sobre 32, la también opositora filial chaqueña de la extinta Afirmación para una República de Iguales (ARI) poseía 1 banca y el oficialista Frente Chaco Merece Más dominado por el Partido Justicialista, los 12 curules restantes.

Calificando a cada bancada como una estructura unitaria y monolítica, a todas luces vemos que la Alianza Frente de Todos está en objetivas condiciones de imponer al poder ejecutivo su propia agenda legislativa en detrimento de la del gobierno y sin necesidad de acudir a ninguna negociación, dado que está dotada de autonomía.

No obstante, ante los más que posibles ataques del mayoritario bloque aliancista, Jorge Capitanich tendrá el recurso del veto para defenderse.

En un plano teórico y en virtud de lo que vinimos describiendo y explicando, así como la coalición liderada por los radicales tiene autonomía para imponer las leyes al gobierno peronista, éste encuentra en la prerrogativa de veto una herramienta más que eficaz para frustrar los objetivos de aquella, ya que no posee los dos tercios de legisladores que exige la constitución chaqueña para rechazar los vetos del Poder Ejecutivo.

Mirado desde el revés, el gobierno de Jorge Capitanich tenía los diputados suficientes  para sostener los vetos remitidos a la Legislatura.

Recapitulando, y siempre desde lo hipotético, en las circunstancias concretas que ocurrieron durante los dos primeros años de la primera administración justicialista desde 1991, la herramienta del veto fue idónea para frenar los intentos opositores de imponer su propia agenda por sobre la del gobierno.

En cambio, en la VD materializada en el bienio 1995-1997 en la que Ángel Rozas inauguró las gobernaciones del partido de Alem, todo dependerá de cómo se mueva el segundo partido de la oposición[6] en el pluralismo moderado y al mismo tiempo como el titular del poder ejecutivo y su propio bloque parlamentario, se acerque a éste.

Ordenando, con la llegada al sillón de Obligado de los radicales en 1995, el principal partido opositor, el justicialismo, constituía una primera minoría de 14 diputados seguido del partido que le cedió el poder a Rozas, Acción Chaqueña, que con 9 legisladores igualaba la marca de la -por primera vez- oficialista UCR.

Con esta distribución de bancas observamos que el principal partido opositor carece de autonomía y, como lo repetimos en otros párrafos, no puede por sí imponer su agenda al partido gobernante.

Entonces, si éste no logra pactar con el segundo partido de oposición no existirán los tan temidos ataques a la gobernabilidad.

Sin embargo, el escenario cambiaría rotundamente sí sendos bloques que militan en la oposición alcanzan un acuerdo político para imponer la agenda concertada por sobre la planteada por el Ejecutivo.

Ese cambio decisivo está motivado por la cuestión de que durante el primer bienio rozista la suma de las dos bancadas opositoras hacía un número de 23 escaños, uno más que los necesarios para rechazar los vetos del poder ejecutivo.

De producirse esta posibilidad la dialéctica ejecutivo-legislativo (oficialismo-oposición) en el presidencialismo llegaría a su punto más crítico, ya que no sólo el poder encargado de sancionar las leyes para que el otro administre podrá establecer su propia agenda, sino que aquel se quedará sin herramientas para neutralizarlo.

Así, en la VD del gobierno dividido las dificultades de la gobernabilidad en el sistema de ejecutivo tipo-presidencialista oscilarán entre la ausencia de ellas si los partidos opositores no logran un acuerdo, hasta el contexto de la total indefensión del jefe del gobierno en caso de que esa concertación opositora se alcance.

De producirse esta posibilidad la dialéctica ejecutivo-legislativo (oficialismo-oposición) en el presidencialismo llegaría a su punto más crítico, ya que no sólo el poder encargado de sancionar las leyes para que el otro administre podrá establecer su propia agenda, sino que aquel se quedará sin herramientas para neutralizarlo

En el medio habrá un continuo de situaciones posibles que dependerán de las capacidades de la UCR gobernante de acercarse al “tercero en discordia”, o del justicialismo opositor de prevalecer en esa pulseada.

 

Atento a lo explicado en los párrafos precedentes nos planteamos en términos de hipótesis (modelo teórico) que en la VF, representada por la gestión gubernamental Capitanich (2007-2009), habrá mayor cantidad de vetos que en la VD pero al mismo tiempo una mayor capacidad de los diputados oficialistas de colaborar con su gobierno mediante la aceptación de aquellos.

Siguiendo la misma línea argumentativa, en la VD a la que el mandato de Rozas (1995-1997) dio carne la producción y aceptación de vetos tendrá una intensidad menor.

Luego de esta introducción pasamos a exponer los datos de cada uno de los períodos.

 

Cuadro comparativo vetos Rozas (1995-1997) – Capitanich (2007-2009)

Tramas 2-1024x852 El veto como prerrogativa legislativa reactiva del Poder Ejecutivo. Su aplicación y efectividad bajo una situación de gobierno dividido.  Revista Tramas

En los cuadros precedentes presentamos una síntesis de la estadística relacionada con los vetos del Poder Ejecutivo.

 

Desde una mirada descriptiva, podemos comenzar resaltando la gran diferencia entre la cantidad de vetos firmados por Jorge Capitanich y Ángel Rozas.

El mandatario peronista utilizó esta herramienta defensiva en un 75% por encima de lo que lo hizo el primer gobernador radical (84 vs. 48).

Hacia dentro de los resultados de Rozas constatamos una estrecha paridad entre los vetos parciales y los totales, con una leve diferencia a favor de los primeros (25 vs. 23).

Así también se visualiza que el 64,6% de las leyes observadas fueron aceptadas por la legislatura, desistiendo ésta de su aplicación.

Pero desagregando el resultado final del expediente de veto, se destaca el amplio porcentaje de vetos totales rechazados, 65,2%, 15 sobre 23.

Revirtiéndose este guarismo cuando giramos el péndulo hacia la otra subcategoría, los vetos parciales, con un porcentaje de rechazo del 8%. 

El mandatario peronista utilizó esta herramienta defensiva en un 75% por encima de lo que lo hizo el primer gobernador radical (84 vs. 48)

En una situación menos comprometida, Jorge Capitanich vio como el 82,1% de los vetos rubricados entre 2007 y 2009 eran aceptados por una Legislatura de mayoría aliancista, al tiempo que se diferenciaba de Rozas en cuanto a la casi simétrica relación entre vetos totales y parciales, inclinándose en su caso fuertemente la balanza del lado de los vetos totales (61,9% del total, 52 vs. 32).

Explorando dentro de cada tipo de veto, vemos que el político justicialista recibió como respuesta de la Cámara de Diputados una combinación de resultados distinta a la del gobernador radical, además de menos amplificada: el 21,2% de sus vetos totales fueron rechazados mientras sólo el 12,5% de los parciales corrieron la misma suerte.

De esta descripción de los datos recabados por avanzar en el plano analítico del problema, donde vemos surgir algunas correspondencias con nuestro modelo teórico.

¿Puede ser clasificado, dado el porcentaje de vetos aceptados, el período 2007-2009 donde Jorge Capitanich lideró el gobierno con una Legislatura en minoría, pero con diputados propios suficientes para resistir los intentos opositores de imponer su agenda al ejecutivo, como de una alta correlación con lo predicho por la teoría?[7] Consideramos que sí, dado el elevado número de leyes vetadas, más de una por sesión legislativa[8].

 

¿Qué comparaciones podemos establecer entre los resultados de Capitanich y los de Rozas?

En principio vemos que aún cuando el porcentaje de rechazo de los vetos es sustancialmente menor en el caso de Capitanich, el asedio de la oposición con la sanción de leyes inconvenientes al ejecutivo es muy superior en el caso del gobernador peronista, lo que probaría el vigor de la autonomía de los diputados radicales y sus aliados para incomodar al gobierno, pero no para condicionarlo.

En principio vemos que aún cuando el porcentaje de rechazo de los vetos es sustancialmente menor en el caso de Capitanich, el asedio de la oposición con la sanción de leyes inconvenientes al ejecutivo es muy superior en el caso del gobernador peronista, lo que probaría el vigor de la autonomía de los diputados radicales y sus aliados para incomodar al gobierno, pero no para condicionarlo

El nivel de rechazo a los vetos firmados por Rozas, aunque más del doble de los valores arrojados en el bienio 2007-2009, no es lo suficientemente alto como para considerar que su gobierno estuvo gravemente limitado por las prácticas de la oposición parlamentaria, más aún si continuamos con los mismos criterios comparativos.

Esto último revela que de los dos escenarios extremos que pudieron darse entre 1995 y 1997, el de la total identificación entre los bloques de la oposición y la negociación de los diputados oficialistas con uno de esos bloques para despejar toda contingencia de indefensión, se estuvo, casi siempre, más cerca del segundo.     

 

 

 

Conclusión.

En este apartado expondremos unas breves conclusiones, con un sentido de recapitulación.

El veto como prerrogativa reactiva de los poderes ejecutivos sin duda muestra su eficacia, porque como vimos, ambas experiencias gubernativas estuvieron a salvo de los ataques opositores utilizándolo como salvaguardia.

El análisis concreto de dos casos históricos nos deja ciertos parámetros en función de los cuales, entendemos, podría girar la dinámica política de la joven institucionalidad chaqueña bajo situaciones de gobierno dividido.

Uno de ellos es a cada tipo de versión le corresponde un sistema de partidos. A la VF el bipartidismo, a la VD el pluralismo limitado de tres partidos.

Consolidado el régimen político sobre la competencia de dos grandes coaliciones electorales (una liderada por el justicialismo, otra por el radicalismo), las probabilidades de ocurrencia del fenómeno estudiado se vuelcan casi en su totalidad hacia la VF.

El veto como prerrogativa reactiva de los poderes ejecutivos sin duda muestra su eficacia, porque como vimos, ambas experiencias gubernativas estuvieron a salvo de los ataques opositores utilizándolo como salvaguardia

 

Finalmente, el gobernador que enfrente la situación de gobierno dividido en un contexto de VF recibirá mayores y más intensos ataques, pero la gobernabilidad bajo su administración no estará en riesgo, gracias a la existencia del veto.    


[1]Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg (2002). “Presidencialismo y Democracia en América Latina”. 

[2] Ídem.

[3] Entendido como la situación política en la cual el titular del poder ejecutivo, y su partido, se encuentran en minoría en el poder legislativo.

[4] De tres partidos.

[5] Jiménez Badillo, Margarita (2007). “Desempeño de los presidentes latinoamericanos en gobiernos sin mayorías parlamentarias”.

[6] Medido en función a la cantidad de legisladores.

[7] La predicción consiste en que en la versión fuerte de la situación de gobierno dividido que le tocó experimentar a Jorge Capitanich la oposición logrará sancionar leyes que condicionen y/o contradigan el programa de gobierno del ejecutivo, pero a la vez el veto funciona eficazmente como instrumento de defensa, logrando neutralizar los intentos de opositores de construir (e imponer) una agenda propia.

[8] Si consideramos que en un año se realizan alrededor de 40 sesiones ordinarias.

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