El sistema de transferencias (coparticipación) en el sistema tributario argentino. Aspecto central para la reforma tributaria.

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El sistema de transferencias (coparticipación) en el sistema tributario argentino. Aspecto central para la reforma tributaria.


Por: David Jacoby
Tramas accounting-blur-budget-128867 El sistema de transferencias (coparticipación) en el sistema tributario argentino. Aspecto central para la reforma tributaria.  Revista Tramas

Intentaremos a continuación presentar algunas reflexiones o caracterizaciones del sistema tributario y de transferencias considerando no solo la estructura tributaria sino más bien la interrelación y dependencia existente entre los diferentes niveles de gobiernos (jurisdicciones).

Se viene manifestando una necesidad aparentemente objetiva de reestructuración del sistema tributario, pero que durante años ningún gobierno llevó a cabo enteramente o satisfaciendo las amplias necesidades de los gobiernos locales. Analizando las finanzas de las distintas jurisdicciones, a medida que uno baja hacia los gobiernos locales, hacia las provincias y los municipios, lo que encuentra es que los recursos están centralizados , están siempre mucho más centralizados que el gasto. A tal punto que ningún municipio es capaz de cerrar sus cuentas, un equilibrio fiscal, solo con sus recursos propios. ¿Por qué se da esto? Es una cuestión empírica, los recursos más eficientes, es decir los más fáciles de recaudar, son aquellos que están centralizados y cuya jurisdicción tenga competencia territorial en todo el país, por ejemplo un impuesto al consumo que se recauda a través del conocido IVA (Impuesto al Valor Agregado) a cargo de Nación.

¿Qué tipo de tributos les queda a los recaudadores de los gobiernos locales? No le quedan los tributos sino los recursos no tributarios que son las tasas, las multas, los aranceles, las contribuciones especiales. Es una realidad que la recaudación es más eficiente de forma centralizada, la teoría nos dice eso y la empírea así lo muestra.

Ahora por el lado del gasto sí existieron procesos de descentralización. ¿Cuándo? ¿Cómo? Bueno, existen dos posibles explicaciones: la teoría dice que es más eficiente que gaste la unidad de gobierno más cercana al vecino, al ciudadano, ¿por qué? Porque es el gobierno más cercano el que conoce la mejor forma de distribuir los recursos, conoce las necesidades y las demandas territoriales. La teoría llama a esto “Principio de subsidiariedad”: siempre que se pueda, debe gastar y satisfacer la demanda social el menor nivel de gobierno o la unidad ejecutora más cercana a la demanda de la población. En la práctica, en nuestro país, esos procesos de descentralización se terminaron dando a los golpes, “de hecho” (según el autor Cao ) ¿”de hecho” que significa? En las crisis se da un proceso de ajuste donde la Nación se retira, se retira de hecho, deja de bajar recursos de afectación específica, cierra programas, restringe beneficios, etc. Es decir se contrae la presencia territorial de Nación ya sea vía escasez de financiamiento o vía recortes en políticas públicas directamente. Los vecinos, sobre todo en situaciones de crisis o de fuertes necesidades económicas (de demandas sociales por ajustes estructurales) le tocan la puerta al gobierno más cercano, es decir al municipio. Esa es la forma en la que se terminan dando los procesos de descentralización: se retira Nación y la participación sobre el gasto de todo el sector público de las municipalidades aumenta relativamente.

En este tipo de procesos de descentralización del gasto, el problema es cómo se desarrolla. Se trata de un proceso de descentralización del gasto pero que no necesariamente es (casi nunca) acompañado por un proceso de descentralización de los recursos.

En Argentina se han dado procesos de descentralización del gasto, que no fueron acompañados de procesos de descentralización de los recursos

Entonces se manifiesta y se refuerza cíclicamente la necesidad de tener un sistema de transferencias que salde ese desfasaje entre recursos y gastos de los gobiernos subnacionales, los gobiernos locales. A ese sistema de trasferencias todos los conocemos como “la Coparticipación” y ahí es donde está el meollo de la discusión. Diversos gobiernos plantean la necesidad de hacer una reformulación, una reforma integral del sistema tributario pero concretamente el interés más inmediato de cada gobierno local es el de incrementar su porción, mejorar la participación local en el sistema de transferencias. ¿Qué sistema de transferencias se pretende reformar? Todo el sistema de transferencias porque no se puede discutir un sistema tributario provincial de forma aislada del nacional o municipal sin discutir cómo serán distribuidos los recursos coparticipables.

Existen dos instancias donde se determina el sistema de transferencias, una es la distribución primaria y la otra la distribución secundaria. La distribución primaria es la separación que existe o el porcentaje de los tributos que va destinado a las provincias en forma de coparticipación y cuánto se queda nación de la base coparticipable. Lo mismo se da al interior de cada provincia, cada provincia también tiene una distribución primaria y una secundaria. La primaria es cuánto de la masa coparticipable se queda la provincia y cuánto va a sus gobiernos locales, a los municipios. La distribución secundaria por lo tanto es de la masa coparticipable, cómo se distribuye al interior de cada sub-jurisdicción, ya sea entre provincias o ya sea entre los municipios.

Ahora cuando esto no alcanza o cuando el sistema de distribución secundaria y por ende también primaria son insuficientes para saldar la brecha entre ingresos y gastos de los gobiernos locales, se manifiestan las necesidades estructurales de los gobiernos locales. Lo que emerge es la necesidad de reformar el sistema tributario, el sistema de transferencias. Claro está que esta demanda de reforma será atendida en función de la fortaleza política de los gobiernos que la demandan. Así vimos recientemente cómo hacia finales del 2017 el gobierno nacional y el de la provincia de Buenos Aires logró aprobar en los respectivos congresos un paquete de medidas que modifican sustancialmente leyes de alcance impositivo entre otras. Un inicio de reforma no solo tributaria sino a toda la administración financiera del sector público.

Queremos destacar que el sistema tributario se tiene que discutir de forma integral, no en una abstracción teórica de qué tributo, qué impuesto es más eficiente, cuál es menos distorsivo, etc, sino que lo que hay que considerar son las necesidades estructurales para las jurisdicciones que van a depender del sistema de transferencias. Se debe discutir el tamaño de la torta y el tamaño de cada porción de la torta. Es un juego de suma cero, y es una discusión que tiende a trabarse en términos políticos, ahí estamos trabados hace años, décadas.

Argentina es un país muy heterogéneo en realidades y necesidades territoriales, lo que está claro es que el sistema de transferencias y los regímenes de coparticipación (provinciales y nacional), no responden a esas necesidades actuales necesariamente.

 

¿Responsabilidad fiscal o hipocresía en la normativa administrativa?

La administración del sector público se compone por tres grandes jurisdicciones. Enumeradas jerárquicamente son: nación, provincias y municipios.
A partir de la aplicación del régimen de responsabilidad fiscal primero en nación y luego adheridas las provincias tenemos un cuerpo normativo que le exige a cada jurisdicción cerrar y ejecutar un presupuesto equilibrado. Presupuesto equilibrado quiere decir gestionar bajo el principio rector de “se gasta lo que se tiene”, los gastos no pueden superar los recursos. Por supuesto respetar dicho principio no solo es deseable porque existe una normativa que lo establece, sino que gestionar con déficits estructurales y naturalizados no es sostenible en el tiempo y las consecuencias del endeudamiento y cargas de los servicios financieros son un perjuicio que afectará a la misma población y futuras generaciones de la jurisdicción que se trate.

Ahora bien, considerando los diversos procesos de descentralización del gasto que los gobiernos locales han transitado, lo cierto es que existen municipios y hasta provincias que pueden enfrentar situaciones de descalce entre ingresos y gastos que no pueden adjudicarse a simple negligencia o irresponsabilidad fiscal en la ejecución de sus presupuestos.

Lo cierto es que ese presupuesto equilibrado en muchos casos no se puede cerrar, a veces por un problema de gestión, otras por una realidad estructural de transición y no tenemos un mecanismo institucional por el cual el municipio o el gobierno local que tiene un problema de descalce entre recursos y gastos, pueda acudir y proyectar con las autoridades jerárquicas inmediatas, con provincia, con nación, un puente hacia el equilibrio. Las leyes exigen el equilibrio fiscal hoy, y lo que exime de cerrarlo son excepciones a la norma. Entonces entramos en un terreno de discrecionalidad política. Son frecuentes las tratativas y súplicas por ATN (Aportes del Tesoro Nacional) o ATP (Aportes del Tesoro Provincial) donde cada gobierno local depende de la discrecionalidad política con las diferencias de colores partidarios que al caso le toque. Claramente hay una necesidad de reforma tributaria integral pero que no puede ser pensada fragmentariamente, debemos pensar los impuestos y competencias de nación considerando las necesidades financieras de un nuevo sistema de transferencias (coparticipación) a las jurisdicciones subnacionales. La administración financiera del sector público en realidad es una sola porque todas las jurisdicciones están inevitablemente relacionadas, por más que cada una tenga su propio presupuesto y su deseable y constitucional autonomía. Los presupuestos están vinculados entre sí mediante el sistema de transferencias.

Las leyes exigen el equilibrio fiscal hoy, y lo que exime de cerrarlo son excepciones a la norma. Entonces entramos en un terreno de discrecionalidad política. Son frecuentes las tratativas y súplicas por Aportes del Tesoro donde cada gobierno local depende de la discrecionalidad política

 

Cabe destacar que hacia fines del 2017 junto con el pacto fiscal nacional, la Provincia de Buenos Aires sancionó una modificación al Régimen de Responsabilidad Fiscal vigente hasta entonces (Ley nro. 13.295). La ley modificatoria (ley nro. 14.984) establece nuevas condiciones para el incremento del gasto corriente y total, nuevas pautas de endeudamiento como también de incorporación de personal en todos los municipios adheridos. Existió un debate en torno a la posible vulneración de la autonomía de los municipios (defendida constitucionalmente ) ya que la Modificación a la Responsabilidad Fiscal de la PBA establece nuevos condicionamientos sobre el gasto y la planta de personal, obliga a homogeneizar tasas municipales pero nada dice del canal institucional para ayudar financieramente a la convergencia al equilibrio fiscal en aquellos municipios que ya se encuentran en desequilibrio (déficit financiero). Nada se dice en el articulado acerca de este plan de convergencia fiscal . Esta omisión es relevante (pero no casual) para el caso de Municipios que se encuentran en situación de desequilibrio financiero y necesitan asistencia financiera certera y planificada para posibilitar la convergencia al equilibrio fiscal. En ausencia de tales especificaciones (reglamentación inexistente) los municipios con déficits o descalces estructurales se ven subordinados a la discrecionalidad política para acceder a la asistencia necesaria hasta alcanzar el equilibrio fiscal.

En resumidas cuentas la actual gestión de la Provincia y Nación ha logrado condicionar aún más a los gobiernos locales mediante un régimen de responsabilidad fiscal más estricto. Se le exige a todos los municipios equilibrio fiscal desconociendo los procesos históricos que estrangularon financieramente a los distritos más pobres y con mayor demanda social. Es decir que se desconoce el rasgo central que acompañó a los procesos de descentralización del gasto, estos no fueron acompañados por descentralización de los recursos. A nuestro entender esta falta de claridad no es casual y es funcional a un sistema que utiliza la necesidad financiera para disciplinar políticamente a quienes necesitan de asistencia económica por parte de las jurisdicciones jerárquicas.

 

El gran consenso: la necesidad de la reforma tributaria

Actualmente ninguna fuerza política niega la necesidad de una reforma tributaria, en la práctica la gestión de Cambiemos es la que empuja la Reforma Tributaria junto con paquetes de medidas sobre toda la administración pública.

La Reforma Tributaria se presenta como un norte pendiente y postergado sobre el cuál todo el arco político tiene algo para decir. Nos parece útil analizar los objetivos que oficialmente motivan estas reformas.

Distintos funcionarios del ejecutivo presentaron la necesidad de una reforma tributaria destacando tres ejes objetivos: responsabilidad fiscal, inflación e impuestos.

Por el lado de la inflación la reforma tributaria se presenta como la oportunidad de mitigar el impuesto más distorsivo, el que penaliza a los que menos tienen, los sectores de ingresos fijos en pesos. Acusa el actual gobierno, por lo tanto, que siendo la inflación el principal impuesto mediante el cual se financiaba el gobierno anterior, es la política monetaria restrictiva y la reforma tributaria integral la que permitiría suprimir el peor de los males impositivos generados por el Estado.

Por otro lado está el tema de los impuestos o “la carga tributaria”, esto responde a fundamentos que tienen que ver con una tradición teórica puntual, concretamente la preocupación se debe a que una mayor carga tributaria en realidad se traduce en crowiding out, es decir desplazamiento de la inversión privada por presencia del sector público, se traduce en impuestos ineficientes, que sesgan el consumo y la producción (finanzas públicas tradicionales). Un exceso de carga tributaria es preocupante, porque al desplazar al sector privado se dejaría menos lugar para el desarrollo del mercado.

Por último mencionaremos a la responsabilidad fiscal, objetivo indiscutible para motivar una reforma fiscal, es decir eliminar el déficit fiscal de los distintos niveles de gobierno que componen al Estado. Aquí el gran riesgo es otorgar el mismo tratamiento a niveles de gobierno muy disímiles. Otorgar el mismo tratamiento significa la exigencia legal a todas las jurisdicciones de ejecutar un presupuesto equilibrado, sin embargo es bien sabido que Nación y Provincia cierran un presupuesto deficitario con amplia capacidad de financiamiento mientras que se le exige a los municipios un presupuesto equilibrado sin posibilidad de financiar un déficit corriente en ningún mercado de capitales o sector bancario. 

sin embargo es bien sabido que Nación y Provincia cierran un presupuesto deficitario con amplia capacidad de financiamiento mientras que se le exige a los municipios un presupuesto equilibrado sin posibilidad de financiar un déficit corriente en ningún mercado de capitales o sector bancario

También encontramos a las necesidades sociales, económicas y productivas del territorio con sus distintas realidades. Estas necesidades de desarrollo territorial, infraestructura, economías regionales y regímenes de exenciones impositivas con estímulo a la producción como fue por ejemplo el Régimen de Tierra del Fuego también forman parte de la discusión.

Es claro que se mezclan niveles distintos de discusión: Estado intervencionista vs. Estado Responsable en sus cuentas. Inflación vs. Impuestos no distorsivos. Carga tributaria en exceso vs. Inversión privada.

Entonces por un lado tenemos estas discusiones que se exponen de forma aislada de las demandas postergadas del ámbito de la administración financiera pública. Las primeras discusiones parecen ser más de corte heterodoxia versus ortodoxia. Y las necesidades de la administración financiera pública (como es la reforma al sistema de coparticipación) parecerían tomar siempre la forma más política en el sentido que los intendentes o los gobernadores están negociando como aumentan un punto más en el coeficiente de distribución que les toca individualmente, pero en realidad responde a necesidades materiales del distrito.
Generalmente se mezclan todos estos argumentos juntos. Lo cierto es que si queremos discutir una reforma tributaria integral hay que hacerlo con la participación de todas las jurisdicciones. Lo que se está discutiendo es la posibilidad de cerrar presupuestos equilibrados y la salud financiera de los distintos niveles de gobierno. No podemos discutir exclusivamente qué tan grave es el IVA, IVA 21%, 10,5%, o tales productos no pueden tener IVA, aisladamente. Esto es muy frecuente en las discusiones fragmentarias que se escuchan, se discute parcialmente con el fin de pasar tal o cual paquete de medidas aislados o se propone por ejemplo levantar las retenciones a las exportaciones de granos sin que la sociedad conozca el efecto que eso tiene sobre los precios y sobre las obras que se realizaban en los distritos municipales con parte de los fondos provenientes de esas mismas retenciones.

Lo que queremos decir aquí es que la necesaria reforma al sistema de transferencias inter jurisdiccionales (coparticipación tributaria) debe ser parte de la reforma del sistema tributario y no puede tratarse aisladamente.

 

Autonomía política vs. autonomía financiera de los gobiernos locales.

Generalmente se define a la autonomía financiera como la porción de recursos propios que tiene una jurisdicción sobre el total de recursos, es decir cuán importante son los recursos propios sobre todo lo que se gestiona. Y también se llama autofinanciamiento a la porción de los recursos propios sobre el total del gasto, del gasto corriente o de gasto salarial. Ahora si en la reforma al sistema de transferencias se desconoce la imposibilidad de muchos distritos de financiar sus gastos exclusivamente con la recaudación propia, cada vez habrá menor autonomía política porque caemos nuevamente en la discrecionalidad política de los gobiernos de turno para decidir si se les otorga año a año un salvataje a los gobiernos locales que lo necesitan. Por lo tanto la autonomía financiera es no solo un objetivo, es una necesidad para lograr la autonomía política de los gobiernos locales. Está claro que la autonomía municipal de los gobiernos locales es un objetivo que persigue la última reforma de la Constitución Nacional, y dependiendo de la normativa de cada provincia se implementa en mayor o menor medida. Sin autonomía financiera nos vemos obligados a cuestionar fuertemente que queda de autonomía política. La falta de autonomía política implica que el gobierno local esté condicionado en muchos aspectos no solo el financiero, con tal de que los recursos financieros lleguen. Aquí la importancia de un sistema de transferencias que contemple las necesidades actuales de los distritos.

 

Los criterios de distribución del sistema de transferencias y los fondos parche.

Si queremos incluir, dentro de la reforma tributaria, al sistema de transferencias debemos debatir los criterios que rigen tal sistema. En la actualidad existe una tendencia a emparchar las deficiencias del esquema de la coparticipación mediante la implementación de fondos de afectación específica. A nuestro criterio lo ideal sería minimizar los fondos específicos y rediseñar el sistema de transferencias de forma tal que satisfaga las necesidades de recursos de cada distrito (gobiernos locales) y que sea el municipio el que asigne y ejecute esos recursos (propios y coparticipados).

El debate en torno a los criterios para el sistema de transferencias es amplio y parte de una disyuntiva entre dos grandes criterios: el devolutivo vs el distributivo. El devolutivo significa que los recursos regresen allí donde se generan, o más o menos la proporción de recursos que el sistema de transferencia baja debe ser parecido o cercano a lo que recauda el gobierno local en su territorio. El otro es el distributivo o el redistributivo que lo que contempla es el otro extremo, aquí el principio del sistema de transferencias es justamente el de solidaridad y subsidiario en términos del recursos, el sistema de transferencias tiene que asegurar los recursos para aquellas realidades territoriales que más lo necesitan. En el medio hay otros criterios, pero básicamente los ubicamos entre estos dos polos.

El debate en torno a los criterios para el sistema de transferencias es amplio y parte de una disyuntiva entre dos grandes criterios: el devolutivo vs el distributivo
Respecto a los parches, los fondos específicos, durante el 2017 en la Provincia de Buenos Aires las obras de infraestructura dependieron de un fondo de afectación específica. El Fondo de Infraestructura Municipal es un fondo que se fondeaba con el 11% del endeudamiento que colocaba la provincia de Buenos Aires. Entonces el parche era útil políticamente ya que todos los intendentes no pudieron estar muy en desacuerdo con el endeudamiento de la provincia porque sus recursos más importantes (casi los exclusivos para infraestructura) dependieron de la colocación de esa deuda. ¿Cuál era antes la principal o el principal fondo de financiamiento de afectación específica para el desarrollo de infraestructura? Otro parche, el Fondo Federal Solidario, que era el fondo de soja, estaba fondeado por el 30% de las retenciones a la soja hasta que se levantaron dichas retenciones. Hemos transitado un cambio de paradigma pasando del financiamiento de la obra pública a través de las retenciones a las exportaciones y (en el extremo) de producción concreta de granos, a un nuevo paradigma donde se financia la obra de infraestructura pero con deuda, con endeudamiento y mayormente endeudamiento externo porque la provincia de Buenos Aires coloca letras afuera también.

 

El financiamiento del déficit fiscal y su impacto en los gobiernos locales.

Descartado el financiamiento del déficit fiscal mediante emisión monetaria el gobierno nacional ha logrado financiarse a través de colocaciones en divisas. Por lo tanto el recurso “genuino” que financia la brecha fiscal es simple endeudamiento externo. Cambiamos por lo tanto un acreedor interno por acreedores externos. Dadas las condiciones del país y de los mercados de capitales internacionales, las colocaciones son cada vez más caras y esto que estamos titulando como el regreso de Argentina a los mercados internacionales de crédito en realidad es a costa de pagar tasas más caras, allí donde se agota el crédito, se paga más caro y listo. Lo mismo le pasa a las Provincias, no así a los municipios porque no tienen capacidad de endeudamiento prácticamente, por eso tienen esta dependencia tan clara y discrecional de la política, la necesidad de ir a rogar por un ATN o un ATP. A medida que se encarecen las condiciones de endeudamiento externo, las tasa de referencia financiera interna, que es la de Lebac, es cada vez más alta.

Nos podemos preguntar: ¿por qué a medida que financiamos déficits fiscales con deuda externa se incrementa la tasa interna (referenciada en la de Lebacs)? En un esquema de política monetaria restrictiva los lebacs cumplen el rol de absorción del exceso de dinero que el Central estima. Por lo tanto entran dólares por deuda externa que se monetizan en pesos para utilizarlos en gasto fiscal, parte de ese dinero se estima sobrante en la economía y el central lo absorbe ofreciendo una letra rentable.

Asimismo y según este Banco Central, hasta que la inflación no empiece a mermar según los objetivos que tiene, las tasas de referencia interna (Lebacs) no pueden bajar. Por lo tanto si el rendimiento que se impone es la valorización financiera, no hay ningún incentivo, ningún estímulo para perseguir de parte del sector privado, un rendimiento productivo. El impacto para los gobiernos locales es claro pero indirecto, esto significa menor nivel de actividad porque la valorización es prácticamente financiera, esto significa menos generación de trabajo, menor actividad, menor consumo interno y eso se traduce a los consumos locales, en menor capacidad recaudatoria, en desfinanciamiento local. El estímulo a la actividad económica es muy importante también desde la perspectiva del autofinanciamiento de los gobiernos locales, sobre todo en distritos con gran porcentaje de actividades no registradas, de sectores de economías populares como lo son los municipios del conurbano bonaerense.

 


Bibliografía
● La ley de coparticipación 23.548. Ley Nacional Nro 24.156; Decreto Nacional 206/2009
● Constitución Nacional
● Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires- Ley 6.769; Ley PBA Nro.13.295; Ley PBA Nro.14.984
● Capello, Marcelo et al (2013), Finanzas Municipales 1993-2010 en el contexto del Federalismo Fiscal Argentino, Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas, Universidad Nacional de Córdoba.
● Cao, Horacio (2008), La administración pública argentina: nación, provincias y municipios, XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 – 7 nov.
● Porto, Alberto (2004), Las finanzas públicas locales en la Argentina, Documento de Trabajo nro. 57, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de La Plata.

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