Un análisis de la reciente reforma de la ley de responsabilidad fiscal

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Por: Ariel MelamudAriel MelamudContenido de la información emergente

Palabras clave: política fiscal, reglas, federalismo, provincias

Resumen

Argentina es un país que sistemáticamente incumplió las reglas fiscales. Se recomienda para el corto plazo el diseño e implementación de reglas fiscales sencillas de medir y, sobre todo, cumplibles. En una primera etapa, el objetivo es converger al déficit fiscal sostenible de 3% del PBI y mantenerlo. Estas reglas de transición que se proponen se asemejan en líneas generales a las dispuestas por la nueva legislación de responsabilidad fiscal. La principal distinción que se sugiere es minimizar las excepciones en la medición de indicadores (por ej. el gasto se mide en términos netos de ciertas deducciones) a los efectos de mejorar la transparencia y rendición de cuentas. De mantenerse estas reglas en el tiempo, se propone incorporar cláusulas de escape que incorporen cierta flexibilidad al manejo de la política fiscal ante escenarios adversos. A medida que se vayan cumpliendo esas reglas, se sugiere que a nivel nacional ir sofisticando el sistema hacia uno integral y permanente orientado a la estabilización del ciclo económico. A nivel Provincial, resulta fundamental controlar el crecimiento del gasto corriente y del endeudamiento público para la sostenibilidad fiscal y de la deuda. Para ser claras y sencillas, las reglas deberían minimizar las deducciones en la medición de indicadores de gasto e incorporar un indicador de solvencia fiscal (deuda/ingresos). Con las provincias que presentan mayores dificultades financieras, la Nación podría suscribir acuerdos fiscales otorgando financiamiento sujeto al cumplimiento de reformas estructurales que contribuyan al equilibrio del resultado corriente en el mediano plazo.

 

• Marco conceptual

Un comportamiento fiscal poco prudente perjudica la estabilidad macroeconómica, la profundidad y solvencia del sistema financiero así como la reputación del país en los mercados internacionales de crédito. La volatilidad de las variables fundamentales de la economía incentiva la inversión especulativa y afecta, entre otras cosas, la tasa de crecimiento económico de largo plazo. De acuerdo a Perry (2002), un tercio de la volatilidad macroeconómica de América Latina se explica por la volatilidad de las políticas fiscales.

Las políticas fiscales en Argentina se caracterizaron en los 2000s por ser estrictamente pro-cíclicas. Tal ha sido el caso de las expansiones fiscales llevadas a cabo en las fases ascendentes de los ciclos (2004-2007 y 2010-2012).

Los países que ganan grados de libertad (como por ejemplo Chile), disminuyendo el peso de su deuda en períodos expansivos, llegan mejor preparados cuando deben enfrentar la reversión del ciclo económico. En este sentido, Perry, G. (2002), analiza en su trabajo los efectos que tiene el carácter pro-cíclico de las políticas fiscales, especialmente sobre la política social. Sus resultados señalan la existencia de una relación positiva entre el gasto social y el crecimiento económico. No obstante, en muchos países los gastos sociales caen durante las recesiones, cuando más se los necesita. Lo propio ocurre con la inversión pública.

La implementación de reglas fiscales que prioricen la necesidad de la política fiscal anti-cíclica podría evitar los perjuicios antes mencionados. Es por ello que las políticas estructurales deberían abocarse al fortalecimiento de los estabilizadores fiscales automáticos y a promover la constitución de fondos anti-cíclicos.

El primer punto que debe definirse antes de diseñar una regla fiscal es precisar el objetivo que la origina, lo que nos lleva a la cuestión de identificar el problema que se pretende resolver con ella.

Si el problema que atraviesa un gobierno, por ejemplo, es un elevado y sostenido déficit fiscal, que de mantenerse podría introducir un riesgo a la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de la deuda pública, lo aconsejable naturalmente es definir una regla que mida la evolución del resultado fiscal, por ejemplo a través de su relación con el PBI, estableciendo como meta un sendero decreciente del mismo hasta alcanzar cierto nivel “objetivo” que hay que mantener. Si además el gobierno tiene un elevado nivel de deuda y los pagos de intereses resultan excesivos, será conveniente definir adicionalmente reglas fiscales para la relación entre la deuda y el PBI y/o entre los pagos de intereses y el PBI.

Ahora bien, si la estructura de gasto de un gobierno se caracteriza por una elevada participación de alguno de sus componentes (por ejemplo, del gasto en previsión social o remuneraciones al personal), lo conveniente será que –de manera complementaria a la regla general sobre el comportamiento del gasto o déficit fiscal- se diseñe una regla específica que restrinja su evolución. Esto obedece a que un desvío por más pequeño que fuera entre el gasto programado y ejecutado del componente bajo consideración debilitará significativamente el desempeño fiscal.

Por otra parte, si el problema que enfrenta un gobierno es la fuerte pro-ciclicidad del gasto público, es decir la existencia de una relación positiva y fuerte entre la evolución del gasto público y el PBI, lo recomendable es diseñar una regla fiscal que refuerce la función de estabilización que debe desempeñar la política fiscal, tal como existe en Chile con la meta de balance estructural y la creación del fondo de estabilización económico y social. En efecto, los objetivos de estabilización y sostenibilidad fiscal son complementarios.   

Finalmente las reglas en jurisdicciones nacionales, que manejan la política cambiaria y monetaria además de la política fiscal, difieren de las reglas en jurisdicciones sub-nacionales, que sólo tienen a su cargo la política fiscal. En este sentido, el diseño e implementación de reglas en el ámbito nacional debe procurar cumplir la función de estabilización macroeconómica, incorporando el componente anti-cíclico de la política fiscal; mientras que en ámbito sub-nacional debe colaborar para lograr una asignación oportuna y sostenible de los bienes y servicios públicos locales. En consecuencia, no hay una regla única que se pueda aplicar en todas las jurisdicciones sino que la regla se debe diseñar de acuerdo a la realidad de cada lugar y a los objetivos que se persigan.

Actualmente en Argentina, el desbalance fiscal requiere en primer lugar reducir el déficit, tanto nacional como provincial. Es necesario, además, considerar la evolución creciente que registran la deuda pública y la carga de intereses y, dentro del gasto primario, el elevado peso del gasto salarial y previsional. Una vez alcanzado un resultado final sostenible, la política fiscal deberá incorporar mecanismos para operar anti cíclicamente.

Dado el carácter gradual del enfoque adoptado por el gobierno para llevar a cabo el ajuste fiscal, la credibilidad de su compromiso se vuelve crucial para el logro de ese objetivo. Es en este contexto que la adopción de reglas fiscales adecuadamente diseñadas, implementadas, supervisadas y efectivamente cumplidas, en la medida que permita reforzar la credibilidad de la política, puede contribuir significativamente a su éxito.

 

• Los cambios que introdujo la ley 27.428 en materia de responsabilidad fiscal

Las principales reglas numéricas y de procedimiento presupuestario dispuestas por la Ley 25.917 se encontraban suspendidas desde 2009 al presente, por las disposiciones de la Ley 26.530 y las sucesivas leyes de presupuesto de cada ejercicio. En este contexto, el Estado Nacional reactivó nuevamente la aplicación de límites numéricos al manejo de las finanzas públicas nacionales y provinciales. A continuación se describen las principales reformas a las reglas cuantitativas y cualitativas previstas:

• Se reduce el límite a la tasa nominal de incremento del gasto público primario neto de la Nación, de las Provincias y de la CABA del aumento del PBI nominal al aumento del índice de precios al consumidor de cobertura nacional (artículo 7). El límite regirá para el gasto primario corriente, es decir excluye el gasto de capital, para aquellas jurisdicciones que presenten resultado corriente primario superavitario o presenten servicios de la deuda inferiores al 15% de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios. Respecto de la Nación, el gasto público corriente primario neto excluye los incrementos prestacionales derivados de la aplicación de la Ley 26.417 de movilidad jubilatoria  (artículo 8).
• Se limita en el Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales y de la CABA todo incremento en la relación de cargos ocupados en el Sector Público (en planta permanente, temporaria y contratada) existente al 31 de diciembre de 2017, respecto a la variación de la población proyectada por el INDEC para cada jurisdicción. Las jurisdicciones que hayan alcanzado un resultado financiero superavitario o equilibrado podrán incrementar la planta de personal asociada a nuevas inversiones que impliquen una mayor prestación de servicios sociales, como educación, salud y seguridad (artículo 10).
• Se limitan incrementos del gasto corriente de carácter permanente durante los últimos dos trimestres del año de fin de mandato, exceptuando los que trasciendan la gestión de gobierno, que sean definidos en ese carácter normativamente, y los que cuya causa se origine con antelación al período indicado y su cumplimiento sea obligatorio. Durante ese período, estará prohibida la donación o venta de activos fijos (artículo 12).
• Se limitan al Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales y de la CABA a aumentar la presión tributaria por gravámenes aplicados sobre el trabajo, la producción el sector productivo y su financiamiento (artículo 13).
• Se mantiene el límite del 15% sobre los servicios de deuda instrumentada en relación a los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios (artículo 15). Se mantiene el límite para acceder a nuevo endeudamiento a aquellas jurisdicciones que superen el porcentaje citado en el párrafo anterior, exceptuando un refinanciamiento bajo mejores condiciones, los financiamientos provenientes de organismos multilaterales de crédito, o préstamos con características de repago/devolución similares, y de programas nacionales (artículo 16).
• Se mantiene el límite al acceso a operaciones de endeudamiento por parte de los Gobiernos Provinciales y de la CABA. La condición necesaria para la autorización (de endeudamiento) es que la jurisdicción solicitante haya cumplido con los principios y parámetros de la LRF. El Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal pondrá a disposición del Gobierno nacional la situación de cumplimiento de cada jurisdicción. Se mantiene la disposición para que la Nación, Provincias y CABA constituyan fondos anti-cíclicos fiscales (artículo 17).

 

• Propuesta de Reglas Fiscales para Argentina

III.1. Recomendaciones para el diseño de Reglas Fiscales

Identificada la principal problemática fiscal, seleccionar (pocas) reglas que la representen, evitando hacer uso de ellas para la micro-gestión de la política fiscal. Las reglas fiscales deben contribuir, principalmente, a la sostenibilidad fiscal. Para que se mantengan en el tiempo y sean operativas no deben utilizarse como un instrumento de micro-control del conjunto de áreas y temas fiscales. Esto aplica en especial en las jurisdicciones sub-nacionales, en donde se suele observar que el nivel nacional quiere utilizar las reglas fiscales para controlar una gran cantidad de cuestiones de las finanzas públicas provinciales. Las reglas se vuelven inmanejables si se usan para supervisar una infinidad de cuestiones, y se hacen difíciles de controlar por las debilidades existentes en los sistemas de reporte.

Utilizar reglas que sean sencillas de medir, evitando introducir demasiada flexibilidad mediante deducciones en los cálculos de indicadores. La discreción y flexibilidad en la gestión de reglas fiscales se introduce al definir indicadores (por ejemplo, gasto público o resultado fiscal) que se calculan luego de deducir determinados gastos que tienen un tratamiento especial, tal como estaba previsto en la ley 25.917 de responsabilidad fiscal y lo reiteró la actual reforma. En caso de introducir gastos deducibles, deben publicarse de manera desagregada todos los datos necesarios para efectuar las mediciones de los indicadores, contribuyendo con ello a la rendición de cuentas y transparencia.

Introducir cláusulas de escape, con una clara definición de los eventos que las activan. Para darle cierta flexibilidad a la política fiscal y que las reglas sean sostenibles en el tiempo, se debe considerar la existencia de situaciones excepciones bajo las cuales no es conveniente que los gobiernos se sujeten a reglas numéricas (caída cíclica del PBI, desastre natural, etc.). Pero, para evitar discrecionalidades, el Poder Legislativo debe ratificar la vigencia de estos eventos.

Aplicar una regla poco sofisticada bajo un contexto fiscal comprometido, en términos de déficit o endeudamiento, y luego implementar una regla de carácter integral. En situaciones en que los desequilibrios en las cuentas públicas y/o el nivel de deuda sean elevados, es recomendable plantear un esquema de transición y de convergencia gradual hacia niveles sustentables de déficit o endeudamiento. Una vez alcanzados, aplicar una regla más integral (por ejemplo, de balance estructural con la constitución de fondos anti-cíclicos).

Considerar un tratamiento individual de las entidades sub-nacionales, a partir de su calificación en el marco de los límites homogéneos definidos para el conjunto de las provincias. Lo que equivale a definir rangos para la calificación de cada provincia y, a partir de la situación fiscal de cada una de ellas, establecer diferentes límites respecto al desempeño de ciertos indicadores (resultado financiero, endeudamiento neto, etc.).

De lo anterior se desprende la activación de un esquema de incentivos de “premios” y “castigos” al complimiento o no de las reglas. A nivel sub-nacional, es necesario que se activen cláusulas que promuevan la permanencia de las entidades que cumplen las reglas fiscales, así como la convergencia al cumplimiento por quienes no las cumplen.

 

III.2. Consideraciones sobre las Reglas Fiscales de la Nación

En la transición, aplicar las reglas de la reciente reforma…

En términos de sostenibilidad, si bien el endeudamiento con el sector privado y los organismos de crédito multilateral y bilateral se encuentra, como fuera analizado anteriormente, en niveles bajos (27% del PBI), con capacidad para generar “espacio fiscal” sin afectar la estabilidad macroeconómica en el corto plazo, no parece razonable asumir que el Estado Nacional mantenga en el corto y mediano plazo niveles de déficit fiscal del orden de 6% del PBI, como se registró en 2016 y se proyecta alcanzar en 2017.

En este contexto, resulta apropiada la política que dispone la reforma de la ley de responsabilidad fiscal de controlar el crecimiento del gasto público, limitándolo a la variación del IPC de alcance nacional. Esta regla permitiría disminuir gradualmente el déficit fiscal en un horizonte plurianual y estabilizarlo en un nivel sostenible en el mediano plazo, siempre y cuando se registre un moderado pero sostenible crecimiento económico (del 3% del PBI) que haga crecer en términos reales la recaudación pero manteniendo constante en términos reales el gasto público.

En cuanto al “espacio fiscal” de que podría disponer el Estado Nacional a partir de reducciones en determinados rubros del gasto, de acuerdo a las proyecciones del Ministerio de Hacienda para 2017, la seguridad social, los gastos de funcionamiento, los intereses y las transferencias a provincias representan 49,4%, 17,2%, 8,7% y 2,7% del gasto total, respectivamente, sumando el 78% del gasto total. El resto de los rubros con mayor grado de flexibilidad se divide entre subsidios económicos, otros gastos corrientes, y gastos de capital por 9%, 5,5% y 7,5%, respectivamente. De continuar reduciendo gradualmente los subsidios económicos a la energía y el transporte, implementando un esquema de tarifas sociales al consumo domiciliario de electricidad y gas y al transporte público, se podría disponer de un ahorro neto cercano a 1,5% del PBI. En consecuencia, dada la elevada rigidez del gasto público a nivel nacional, se requiere mantener los actuales niveles de presión tributaria (aunque podría avanzarse hacia una estructura más progresiva) para transitar hacia un nivel sostenible de déficit fiscal.

En caso que se mantengan las reglas fiscales que prevé la reciente reforma, no orientadas a estabilizar el ciclo económico, sería recomendable incorporar cláusulas de escape que permitan temporalmente que la política fiscal se desvíe de las reglas por una situación coyuntural de emergencia, comúnmente asociada a una recesión económica o desastre natural. Según el FMI (2012), las cláusulas de escape deben incluir: (a) un rango limitado de factores que las habilitan en la legislación; (b) guías claras sobre la interpretación y determinación de los eventos que las activan (incluyendo reglas de voto); y, (c) especificaciones acerca de cómo reintroducir la regla y tratamiento de los desvíos acumulados. Las cláusulas de escape, en cambio, no requieren activarse cuando la regla se orienta a estabilizar el ciclo económico, ya que cuando el PBI crece muy por debajo del potencial, por su naturaleza la regla faculta una mayor expansión del gasto.  

 

En el mediano y largo plazo, aplicar una regla integral y permanente…

La regla de control al crecimiento del gasto corriente primario que prevé el gobierno podría aplicarse durante una transición hasta que se alcance un nivel de déficit fiscal sostenible del orden de 3% del PBI. Dado que históricamente la política fiscal a nivel nacional se ha caracterizado por su carácter pro-cíclico, una vez estabilizado el déficit en niveles razonables se propone que se diseñe una regla integral de carácter permanente de resultado fiscal estructural a lo largo del ciclo económico. Esta regla contribuiría a la estabilización macroeconómica corrigiendo la excesiva pro-ciclicidad del gasto público, controlando el gasto en las fases expansivas o de mayor crecimiento que el potencial y flexibilizándolo en las etapas de menor crecimiento que el potencial o durante las recesiones. A su vez, se propone la constitución del, siempre considerado por la legislación argentina en materia de responsabilidad fiscal pero nunca conformado, fondo de estabilización, con reglas explícitas sobre su conformación y uso.

En cuanto a los aspectos institucionales, un reciente informe del FMI (2017) advierte que la implementación de una nueva regla fiscal introduce las siguientes preguntas: (a) cómo asegurar transparencia en el reporte de cumplimiento de las reglas; (b) cómo entidades independientes deben involucrarse en el monitoreo del cumplimiento; y (c) cómo aplicar sanciones. En definitiva, (a) y (b) refieren a la capacidad de hacer cumplir la regla, comúnmente denominado enforcement.  

El acceso regular que debe tener la ciudadanía a la información sobre el cumplimiento de la regla es importante porque: (a) ex ante, explica cómo la estrategia fiscal del gobierno es coherente con la regla; (b) en la ejecución, permite justificar posibles desvíos; y, (c) ex post, genera la rendición de cuentas de la política fiscal del gobierno. Para asegurar transparencia se requiere que en los informes de cumplimiento de las reglas se expliquen las metodologías de medición de los indicadores que suelen excluir determinados ítems en el universo del gasto primario objetivo.

Por otra parte, la rendición de cuentas y monitoreo del cumplimiento de las reglas se podría mejorar si el Jefe de Gabinete de Ministros presenta el nivel de cumplimiento  de las metas fiscales y de gasto en sus informes sobre la marcha de las políticas de gobierno.

Una alternativa de sanciones a aplicar en Argentina es que la legislación introduzca la obligación de introducir ajustes automáticos ante incumplimiento de las reglas; precisando cuando deben iniciar y finalizar, quién tiene la facultad de iniciarlos o finalizarlos, y cuáles han sido los motivos que explican dicho incumplimiento (FMI, 2017). Lo más importante, no obstante, es el compromiso del nivel político con las reglas. Hasta tanto no se retome el sendero de cumplimiento, se podrían suspender las ampliaciones y modificaciones presupuestarias que impliquen reasignaciones entre gasto corriente y gasto de capital, entre finalidades del gasto y entre gastos y aplicaciones financieras.

Finalmente, es importante limitar la posibilidad de modificar las reglas con resoluciones del Poder Ejecutivo, estableciendo que cualquier cambio debe pasar por el Congreso.

 

III.3. Consideraciones sobre las Reglas Fiscales de las Provincias

A diferencia de las reglas nacionales que se aplican a una única entidad, las reglas para los gobiernos sub-nacionales se aplican a un número de entidades que presentan situaciones diferentes respecto a su posición fiscal inicial. Por lo tanto, los límites numéricos de las reglas, al mismo tiempo que deben aplicarse en forma homogénea, deben tomar en cuenta una multiplicidad de situaciones, tal como lo refleja el diagnóstico presentado anteriormente acerca de la situación fiscal provincial.

En 2016, once de las veinticuatro provincias presentaron un resultado económico deficitario, es decir incumplieron la “regla de oro” que establece que los recursos corrientes deben al menos igualar a los gastos corrientes y que, por lo tanto, todo nuevo endeudamiento debe destinarse exclusivamente a financiar gasto de capital. Si bien en términos agregados y a nivel individual los niveles de deuda de 2016 no son elevados (5,7% del PBI y 37,9% de los recursos totales para el conjunto y 90,3% de los recursos totales en Chubut y 62,5% en Buenos Aires), de persistir la situación descripta anteriormente pueden generarse problemas de solvencia y sostenibilidad fiscal en algunas provincias.

En el caso de las provincias, al igual que lo propuesto a nivel nacional, seguidamente se propone un esquema de transición con reglas fiscales sencillas y representativas de los problemas actuales que atraviesan las provincias. Luego que se definan cuestiones irresueltas del federalismo fiscal argentino, se podrá avanzar hacia un esquema de responsabilidad fiscal permanente e integral.

Un esquema de transición para que las provincias que presentan una situación más comprometida (Santa Cruz, Neuquén, Chubut, Jujuy, La Rioja y Río Negro) converjan al equilibrio de sus resultados corrientes, es limitar –en coincidencia con la propuesta oficial— el crecimiento del gasto primario total a la variación del IPC de alcance nacional. Dado el peso que tiene el gasto en personal en la estructura de gasto provincial, alcanzando el 54% del total, las provincias con mayor desequilibrio deben congelar la planta de personal de todos los regímenes de contratación, adicionando una regla más estricta que la propuesta oficial, y controlar que la política salarial no incremente las remuneraciones más que la inflación, en línea con la propuesta oficial.

Para las provincias que presentan un desequilibrio fiscal estructural, y que no puedan converger en el corto plazo al equilibrio en el resultado corriente, se propone que la Nación suscriba, de manera bilateral con cada una de ellas, “Programas de Consolidación Fiscal” al estilo de los utilizados luego de la crisis de 2001-02 mediante el Fondo Federal de Desarrollo Provincial (FFDP). Se sugiere que mediante estos instrumentos se limite en un horizonte plurianual el crecimiento del gasto corriente o el resultado corriente, a un ritmo que vaya en función de la situación inicial de cada provincia. Se propone que bajo estos programas del FFDP incorporen, como contrapartida al financiamiento blando cedido por parte de la Nación y la autorización a contratar créditos, metas de reformas estructurales (por ej. en las Cajas Previsionales o Gestión de Recursos Humanos, metas de aumento de la recaudación de tributos provinciales directos (inmobiliario) o reducción gradual de la deuda flotante, entre otras cuestiones.

En el caso de las provincias con mayor holgura fiscal y menor nivel de endeudamiento (San Juan, Santiago del Estero, La Pampa, Santa Fe y San Luis), se coincide con la propuesta oficial de limitar el crecimiento del gasto corriente primario a la variación del IPC, permitiendo que el gasto de capital pueda incrementarse por encima de dicho indicador, y que la planta de personal pueda incrementarse al ritmo del crecimiento vegetativo de la población de cada provincia. En estos casos se destinaría el endeudamiento neto a la generación de infraestructura económica y social.

Ahora bien, se considera que las reglas descriptas anteriormente deberían aplicarse temporariamente para la transición hacia una regla fiscal más sofisticada de carácter integral y permanente. Esta última supone, como se mencionó anteriormente, definir límites numéricos homogéneos para el conjunto de las provincias, reconociendo la diferente situación de partida de cada una.

 

Referencias

Agosto, W (2016). Provincias: déficit, deuda y nuevas reglas de responsabilidad fiscal. Documento de Políticas Públicas/Análisis N°179. Buenos Aires: CIPPEC.

Curristine, Baldrich, Crooke and Gonguet (2017). Supporting Implementation of the Expenditure Rule Through Public Financial Management Reforms. Technical Assistance Report, May 2017. Fiscal Affairs Department. IMF Country Report No. 17/292

Le Fort (2006). Política fiscal con meta estructural en la experiencia Chilena. Presentado en la Segunda Reunión Anual del Grupo Latinoamericano de Especialistas en Manejo de Deuda Pública (LAC Debt Group) Cartagena, Colombia 20 y 21 de Abril, 2006

Perry, Guillermo (2002): Can fiscal rules help reduce. Macroeconomic volatility in LAC?. Prepared for the IMF/World Bank Conference on Fiscal Rules and Institutions in Emerging Market Economies. Oaxaca, México.

Schaechter, Kinda, Budina and Weber (2012). Fiscal Rules in Response to the Crisis—Toward the “Next-Generation” Rules. A New Dataset. July, 2012. Fiscal Affairs Department. IMF WP/12/187

Ter-Minassian (2010). Preconditions for a successful introduction of structural fiscal balance-based rules in Latin America and the Caribbean: a framework paper. Inter-American Development Bank. Institutional Capacity and Finance Sector. DISCUSSION PAPER, No. IDB-DP-157