Miradas Locales
Políticas públicas de empleo y programas de formación en el trabajo. Un estudio de caso: Beneficiarias del PROGRESAR en Resistencia
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Resumen
Esta investigación se inserta dentro del área políticas públicas, especialmente las asociadas con las políticas de empleo. Dentro de las mismas el problema se enfoca en la eficiencia de los programas que promueven la inserción sociolaboral mediante la generación de prácticas calificantes en el lugar de trabajo, en los que se inserta a las jóvenes beneficiarias del Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (Prog.r.es.ar) en la ciudad de Resistencia, que son el Programa de Entrenamiento en el Trabajo y el Programa de Inserción Laboral (PIL). Se entiende que el objetivo de estos programas reside en propiciar un aprendizaje laboral que sea capitalizable en conocimientos y experiencia laboral para los participantes. Sin embargo, debido a las características de las empresas que participan, a los puestos de trabajo que ofrecen y al perfil académico de las beneficiarias del Prog.r.es.ar, los programas pierden eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos de diseño. La investigación es teórica cualitativa mixta y se localiza en la ciudad de Resistencia, Chaco. Respecto a las fuentes se utiliza principalmente la información de la Dirección de Empleo de la Provincia para el período 2017, aunque también se recurre a fuentes secundarias. La muestra es aleatoria al azar simple, conformada por 8 empresas de la ciudad y por 15 beneficiarias del Prog.r.es.ar. Las técnicas consisten en la observación de datos y documentos y en la realización de entrevistas a los integrantes de la Dirección de Empleo.
Palabras clave: programas de empleo; aprendizaje laboral; inserción de las jóvenes
Políticas públicas de empleo
Las sociedades modernas se encuentran con muchas dificultades que deben atender para cubrir las necesidades de su población. En este contexto el Estado, o para expresarse con mayor especificidad, el gobierno que lo conduce, es el encargado de prestar atención a los principales problemas y delinear maneras de abordarlos para encontrar soluciones satisfactorias. Se entiende al gobierno en el sentido en que lo delimita Rose (1998), es decir, como un conjunto de organizaciones formales y no como la agrupación de funcionarios que eventualmente ocupan los cargos, por lo cual se puede interpretar que las políticas públicas tienen una continuidad temporal (Rose, 1998, p. 63).
En algunas oportunidades las cuestiones problemáticas pueden ser resueltas mediante medidas concretas y ocasionales diseñadas para atacar un problema específico, mientras que en otras los problemas son mucho más complejos y demandan instancias que requieren mayor elaboración con un alcance y duración temporal mucho más extenso. Éstas últimas reciben el nombre de políticas públicas y pueden definirse en sentido amplio como el “conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios” (Tamayo Sáez, 1997, p. 281).
Las políticas de empleo forman parte de las políticas públicas cuyo objetivo es atacar los problemas del empleo-desempleo. A partir de la revisión de los programas de empleo existentes en la Argentina, se pudo establecer que el Programa de Inserción Laboral (PIL) y el Programa de Entrenamiento para el Trabajo, son los principales cuando se trata de proveer a los participantes las oportunidades para adquirir conocimientos y habilidades en el puesto de trabajo.
A partir de la revisión de los programas de empleo existentes en la Argentina, se pudo establecer que el Programa de Inserción Laboral (PIL) y el Programa de Entrenamiento para el Trabajo, son los principales cuando se trata de proveer a los participantes las oportunidades para adquirir conocimientos y habilidades en el puesto de trabajo.
El Programa de Inserción Laboral (PIL) se crea por la Resolución N° 45/06 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) como una forma de promover la inserción laboral de los desocupados. La misma se modifica por la Resolución N° 1440 MTEySS del 13 de diciembre de 2010 para unificar dentro del programa otros incentivos y acciones de promoción del empleo, por ello su reglamentación actual se encuentra en la Resolución N° 2186/2010 de la Secretaría de Empleo de la Nación del 29 de diciembre del mismo año. Siguiendo a Bantar, Brown y Neffa (2015), el programa se encuentra dirigido a “trabajadores desocupados del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, del Seguro de Capacitación y Empleo, del PROG.R.ES.AR, Egresados de los curso de Formación Profesional, Participantes del Programa Prestaciones por Desempleo” (Bantar, Brown y Neffa, 2015, p. 55) y de otras acciones del Ministerio u organizaciones sin fines de lucro avaladas por el Ministerio.
El principal objetivo del programa expresado en el Artículo 1° de la Resolución que lo reglamenta, consiste en:
promover la inserción de trabajadores desocupados en empleos de calidad, mediante la asignación de una ayuda económica a sus destinatarios que podrá ser descontada de su salario por los empleadores con los que celebren un contrato de trabajo o inicien una relación de empleo público. (Resolución N° 2186/2010)
Como la incorporación por medio del PIL se realiza por contrato de trabajo, en lo referente a los plazos, el programa consiente las modalidades por plazo indeterminado, que contempla un período mínimo de un mes y un máximo de seis meses y por plazo fijo, en este caso no menor a un año. Las restricciones temporales se deben principalmente a que el Estado subsidia esta forma de contratación, en diferentes proporciones monetarias dependiendo del tamaño de las empresas. Vencido el plazo contractual, las mismas pueden optar por conservar el personal adhiriéndolo a su nómina de personal permanente de planta con los costos correspondientes a su cargo, o finalizar la relación con la opción de volver a solicitar personal dentro del programa. Por lo cual el PIL se presenta como una oportunidad para la incorporación permanente al mercado del trabajo, aunque también como una opción para realizar instancias de capacitación en el puesto de trabajo, dado que depende de las empresas que el interviniente en el programa se incorpore de modo estable o no. Por otro lado, es voluntad de quien participa del programa realizar una nueva solicitud de incorporación en otro lugar de trabajo una vez vencido de plazo contractual del lugar donde se desempeñó.
Las Acciones de Entrenamiento en el Trabajo unifican sus criterios, condiciones y alcances por la Resolución N° 708/2010 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de fecha 14/7/2010 y reglamentan tales acciones de entrenamiento por la Resolución N° 905/2010 de la Secretaría de Empleo de la Nación con fecha 27/7/2010. “Esta acción está dirigida a trabajadores desocupados participantes del SCyE y del PJMyMT, del PROGRESAR, del Programa de prestaciones por desempleo y de otras acciones y/o programas del ministerio” (Bantar, Brown y Neffa, 2015, p.61). Cabe destacar que en sus inicios las Actividades se dirigían a los beneficiarios de JMyMT, entre otras prestaciones, para luego incorporar dentro de las mismas a los beneficiarios del Prog.r.es.ar. La reglamentación establece en su Artículo 6° que las Acciones de Entrenamiento podrán durar entre un mínimo de un mes y un máximo de ocho meses, consecutivamente se establece la carga horaria en un máximo de seis horas diarias, las cuales no podrán superar las treinta horas semanales, con preferencia a cumplirse durante el turno tarde. De estas el 50% debe destinarse a la práctica laboral (Bantar, Brown y Neffa, 2015, p. 60). A su vez, se instituye que las prácticas serán rentadas en términos de ayuda económica no remunerativa la cual se encuentra a cargo del MTEySS y se desarrollarán bajo la aplicación de todas las normas vigentes de seguridad e higiene en el trabajo. Por ello, Bantar, Brown y Neffa (2015) consideran que el programa es complementario del Pil y que tiene como propósito “entrenar a los trabajadores desocupados mediante el desarrollo de actividades de aprendizaje en puestos de trabajo. (Bantar, Brown y Neffa, 2015, p. 59)
En sus aspectos básicos el programa recupera la figura del aprendiz, quien realiza prácticas calificantes en el puesto de trabajo y dentro de los ambientes laborales, como manera de capitalizar conocimientos y experiencia, sólo que en este caso la práctica no asume las características de la educación informal, sino que el participante recibe una certificación oficial acreditable como experiencia laboral en determinado puesto de trabajo.
En sus aspectos básicos el programa recupera la figura del aprendiz, quien realiza prácticas calificantes en el puesto de trabajo y dentro de los ambientes laborales, como manera de capitalizar conocimientos y experiencia, sólo que en este caso la práctica no asume las características de la educación informal, sino que el participante recibe una certificación oficial acreditable como experiencia laboral en determinado puesto de trabajo. Por ello la Resolución N° 905/2010 en su Artículo 1°, establece que las Acciones de Entrenamiento en el Trabajo:
tienen por objeto incrementar las competencias, habilidades y destrezas de trabajadores desocupados y promover su inserción laboral a través del desarrollo de prácticas calificantes en ambientes de trabajo que incluyan procesos formativos y el acompañamiento de una tutoría especializada. (Resolución N° 905/2010)
El Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (Prog.r.es.ar), se crea por el Decreto N° 84/2014 del Poder Ejecutivo Nacional. Este Programa surge como parte de las políticas públicas destinadas a mejorar la situación familiar de poblaciones vulnerables, que se enmarcan en las decisiones del Poder Ejecutivo de consolidar un modelo de desarrollo económico con inclusión social. Dentro de este contexto, la aparición del programa se ampara en la necesidad de atender el problema de los jóvenes en relación con la educación -especialmente el ingreso, permanencia y continuidad en el nivel superior- y el mercado del trabajo, por ello se plantea como objetivo:
Generar oportunidades de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que permitan capacitar a los jóvenes (…) con el objeto de finalizar la escolaridad obligatoria, iniciar o facilitar la continuidad de la educación superior y realizar experiencias de formación y/o prácticas calificantes en ambientes de trabajo. (Decreto 84/14)
En sus Considerandos, el Decreto que crea el Prog.r.es.ar especifica determinadas situaciones que envuelven la problemática de la educación y el empleo joven, por ello sostiene que:
la problemática juvenil tiene múltiples facetas que deben ser contempladas a la hora de abordar la temática, evitando caer en categorizaciones simplificadas y estigmatizantes, entre las que pueden mencionarse la necesidad de un acceso real y flexible a la oferta educativa, la provisión de estrategias públicas de cuidado para los jóvenes que tienen niños a cargo y el acompañamiento en una inserción laboral de calidad. (Decreto 84/14)
Perfiles de las empresas participantes de los programas de empleo de Resistencia
Las empresas que componen la muestra pertenecen a los sectores comercio y servicios, que al ser los de más participación en el mercado, son los que mayores puestos de trabajo ofrecen dentro de los programas de entrenamiento y PIL. Las organizaciones que participan de esta iniciativa estatal son en su mayoría pequeñas y medianas de capital local regional o empresas de familia con sedes en Resistencia y Corrientes. Se dedican a rubros como marroquinería, ropa, joyerías, librerías, venta de repuestos, de muebles y artículos para el hogar, de automóviles usados, de artículos relacionados con la salud y empresas que brindan servicios de gastronomía, turismo y publicidad. Si bien en Resistencia el sector comercio también se compone de algunas grandes empresas especializadas principalmente en ventas de electrodomésticos e indumentaria, entre otras, estas no suelen participar de la propuesta de incorporar personal a través de la modalidad del programa de entrenamiento o por medio del PIL. Como sostiene la referente de coordinación de los programas a la que se entrevistó:
Las empresas grandes no suelen adherir a estas experiencias de capacitación o formas de contratación, generalmente cuando tienen una vacante se manejan con consultoras privadas y hacen su propio proceso de selección de personal (Entrevistado N° 1 -referente de la Coordinación de los programas de entrenamiento y Pil de la Dirección de Empleo de Resistencia-)
Ahora bien, aunque el sector comercio y servicios tiene diversos puestos de trabajo dentro de cada organización, según los datos que registra la Dirección de Empleo a partir de la información presente en los formularios de solicitud de empleados que archiva la Dirección, los que se ofrecen para las prácticas, aprendizajes en ambientes laborales y pasantías, son los puestos de vendedor y de atención al cliente, que son los puestos de trabajo de menor calificación profesional. Siguiendo el clasificador de ocupaciones del INDEC (2001), el trabajo en estos puestos no demanda de muchos conocimientos y habilidades, con lo cual pueden ser realizados por cualquier persona que haya recibido ciertas instrucciones iniciales, por lo tanto, no son los adecuados para generar aprendizajes genuinos o de calidad en el puesto de trabajo según los objetivos que se plantean los programas de empleo. Esto coincide con los cuestionamientos que Pozzer (2016) realiza sobre el programa de entrenamiento, donde observa las dificultades que ocasiona al Estado realizar los convenios con las empresas del medio y la poca variedad de puestos de trabajo que destinan a la iniciativa. Sobre todo si se tiene en cuenta el perfil de las beneficiarias del Prog.r.es.ar., en tanto dicho programa se orienta a estudiantes de nivel superior. Este dato no es desconocido por los funcionarios de la Dirección de Empleo, pues como sostiene uno de los entrevistados:
Somos conscientes de que esto ocurre, pero ya es demasiado difícil hacer que las empresas participen como para decirles que queremos que ofrezcan más puestos de trabajo (Entrevistado N° 1 -referente de la Coordinación de los programas de entrenamiento y Pil de la Dirección de Empleo de Resistencia-)
Si bien desde la Dirección de Empleo se intenta hacer esta articulación entre los puestos de trabajo con vacancias y los perfiles de las beneficiarias que van a incorporarse a los mismos, los funcionarios no siempre lo logran, como expresa otro de los entrevistados:
Tenemos chicas del progresar que estudian con mucho sacrificio, a veces con hijos y familiares a cargo, que nos dicen que necesitan trabajar y ahí nosotros tenemos que ver. (Entrevistado N°3 -infórmate clave-)
Esto conduce a que los programas de entrenamiento y Pil pierdan la impronta definida en sus objetivos y se transformen en simples paliativos financieros para las beneficiarias, es decir, que no aportan conocimientos y habilidades que puedan ser transferidos a su vida laboral futura, sino que sólo son oportunidades de tener un ingreso extra. No obstante, esto no asegura que tal ingreso permita la finalización de los estudios y además agrega otro componente de riesgo al introducir una exigencia extra -laboral- que puede conducir a priorizar el trabajo en lugar de la continuidad de los estudios, con la posibilidad de insertar permanentemente a estas mujeres en trabajos de baja calidad.
Perfiles de las beneficiarias del Prog.r.es.ar en Resistencia
Siguiendo a Gallart y Jacinto (1997), los estudios sobre el mercado del trabajo desde la perspectiva de género sostienen que las mujeres tienen pautas de ingreso y salida bien definidas que varían según la edad. Así comienzan a trabajar en la juventud, dejan el trabajo para la crianza de los hijos y sólo algunas vuelven a insertarse en la madurez. Lo cual las vuelve una población altamente vulnerable sobre todo si no tienen estudios finalizados. A su vez, en la distribución por sectores económicos, las investigaciones identifican una fuerte concentración de mujeres en los servicios y en comercio. Asimismo, “la proporción de mujeres en el sector informal es alta, y suelen desempeñarse en actividades microempresarias de bajo rendimiento. En períodos de ajuste y reestructuración productiva el trabajo femenino es altamente vulnerable, alcanzando niveles significativos de desocupación y de precarización” (Gallart, 1997, p. 74).
Tomando como base los datos obtenidos del análisis de los Currículum Vitae de las beneficiarias del Prog.r.es.ar. que componen la muestra, se reconstruyó su perfil académico y laboral a partir de la información sobre educación formal (que refiere a los niveles del sistema educativo), experiencia en el mercado del trabajo y educación no formal (cursos, capacitaciones, talleres, de los que puede o no obtenerse certificación). Como para ser beneficiario activo de este programa se requiere ser alumno de nivel superior, universitario o no universitario, las jóvenes estudian carreras que van desde carreras de grado como: derecho; contador; licenciatura en administración; distintos profesorados; y tecnicaturas de diversa índole (trabajo social, enfermería; administración; entre otras similares).
Respecto a la experiencia laboral, los Currículum de las beneficiarias permiten ver que algunas han incursionado en el mercado del trabajo, aunque siempre en puesto de baja calificación, trabajos eventuales o por temporada, o en formas precarias de empleo. Algunos de los antecedentes que más se reiteran son: empleo doméstico y niñera; promotora en eventos; atención de heladerías; empleada en kioscos; mozo en bares y vendedora de ropa, que para Pozzer (2016) pueden considerarse formas precarias de empleo. En lo referido a educación no formal, la mayoría contaba con varios cursos cortos con certificación, orientados a generar competencias específicas en su ámbito de desempeño laboral futuro o en áreas en las que aspiran insertarse.
...los Currículum de las beneficiarias permiten ver que algunas han incursionado en el mercado del trabajo, aunque siempre en puesto de baja calificación, trabajos eventuales o por temporada, o en formas precarias de empleo.
Como las beneficiarias tienen definido su perfil académico y con ello el laboral, la inserción en puestos de baja calificación no aporta señales de promover aprendizajes significativos en los puestos de trabajo, tal sostienen los programas entrenamiento y Pil en sus objetivos de diseño. Lo cual refuerza la idea de una ineficiencia de los programas en su etapa de implementación y en su conexión con otros programas. Dicha situación es sabida por los funcionarios de la Dirección de Empleo, no obstante, según afirma uno de los entrevistados el problema es más profundo y no sólo recae sobre la política pública sino que incluye las decisiones políticas de los gobiernos:
Sabemos que las prácticas laborales no generan aprendizajes significativos para algunas de las beneficiarias del progresar, pero nosotros no podemos hacer nada porque no depende de nosotros, esto ya es un problema del gobierno. Lo que digo es que el programa de entrenamiento y el pil nos permiten hacer adecuaciones a la realidad local, por ejemplo en 2014 con el parque industrial se pudo incorporar gente a los sectores de la producción, pero la absorción de fuerza de trabajo en ese ámbito ya se saturó. (Entrevistado N° 2 -integrante del equipo de trabajo de la Dirección de Empleo-)
A pesar de ello, se estima que los dispositivos de formación en el trabajo incurren en una contradicción al no tomar en cuenta la segmentación y condicionantes estructurales en relación con la etapa de implementación, por lo cual proponen generar experiencias de calidad en lugares donde abundan las formas precarias de empleo (Pozzer, 2016, pp. 167-168).
Conclusiones
Para concluir se puede afirmar que, debido al perfil de las empresas participantes en los programas de empleo tratados -Acciones de Entrenamiento en el Trabajo y el Programa de Inserción Laboral (PIL)- y el repertorio limitado de puestos de trabajo que disponen para las prácticas, pasantías, entrenamientos e incluso inserción laboral de los intervinientes, las posibilidades de aprendizajes en el puesto de trabajo disminuyen considerablemente. Sobre todo para las beneficiarias del Prog.r.es.ar que no tienen un perfil académico orientado a carreras de nivel superior con salida laboral en el sector comercio y en el sector servicios, como el mismo indica cierta expectativa de proyección laboral su participación en tales iniciativas no presenta rasgos de práctica calificante. Y si tuvieran el perfil, no logran a acceder a puestos de mayor jerarquía en los cuales podrían aprender para mejorar sus posibilidades futuras de inserción sociolaboral.
La conjunción de estos elementos que se producen cuando los programas de empleo se ejecutan a nivel subnacional, se presentan como ineficiencias en la implementación de los mismos que producen efectos negativos sobre algunas de las participantes como es la situación de las beneficiarias del Prog.r.es.ar que toman parte en las Acciones de Entrenamiento en el Trabajo y en el Programa de Inserción Laboral en la ciudad de Resistencia, pues éstos no alcanzan a cumplir con los objetivos orientados a potenciar la empleabilidad de las personas mediante la práctica concreta en el puesto de trabajo. Por lo tanto, se hace necesario incorporar modificaciones a los programas de empleo mencionados, para que puedan cumplir con los objetivos buscados.
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