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El FMI y Argentina 18 años después
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A pesar de promover el gradualismo como eje rector de la política económica, el gobierno argentino realizó un anuncio que generó un shock: de no mediar sobresaltos en las negociaciones, la Argentina volverá a suscribir un acuerdo Stand by con el FMI después de 18 años. Luego de cancelar por anticipado la deuda de casi 10 mil millones con el organismo a finales de 2005 -en una decisión coordinada con Brasil- y denunciar la corresponsabilidad del Fondo en la crisis económica más profunda que afectó al país, el gobierno kirchnerista desplazó al organismo del escenario político local al suspender las revisiones anuales del Artículo IV. Incluso cuando reapareció la restricción externa, combinó la utilización de controles de cambio y la apelación a financiamiento alternativo, como el uso de las reservas y los créditos e inversiones de China, para evitar recurrir a una institución que consideraba poco legítima.
Durante los dos primeros años las bajas tasas de interés internacionales y la eliminación de buena parte de los controles cambiarios establecidos durante el gobierno anterior alentaron el ingreso de capital a través de inversiones financieras especulativas atraídas por las altas tasas reales positivas en moneda nacional, y la emisión de 88 mil millones de dólares de nueva deuda externa pública y privada (equivalentes al 13% del PBI)[1].
Incluso cuando reapareció la restricción externa, combinó la utilización de controles de cambio y la apelación a financiamiento alternativo, como el uso de las reservas y los créditos e inversiones de China, para evitar recurrir a una institución que consideraba poco legítima.
Pero la combinación de una suba anticipada de la tasa de interés global, la advertencia de una sobre saturación de deuda argentina en los inversores internacionales, el aumento de la meta de inflación estimada por el gobierno y la inminente renovación de deuda del Banco Central equivalente a la mitad de las reservas en un contexto de apreciación cambiaria real, erosionó la confianza de los inversores externos sobre la capacidad del gobierno de sostener el tipo de cambio, lo cual motivó una crisis cambiaria. Para frenar la corrida cambiaria, que demandó más de diez mil millones de dólares de reservas y generó una suba del 25% del tipo de cambio, el gobierno anunció apresuradamente el interés por suscribir un acuerdo con el FMI.
Un repaso de la historia de la Argentina con el FMI revela que la participación del organismo en la economía de nuestro país ha sido frecuente: del período de 50 años que va desde 1956 (año en que el país ingresó a la institución) a 2006, Argentina estuvo bajo acuerdo con el Fondo en 38 años; y el Stand by anunciado sería el vigésimo desde el primero firmado por el gobierno de Frondizi en 1958[2]. No obstante, hacía casi dos décadas que el país celebraba haberse librado de la tutela del FMI. Tres motivos permiten comprender el regreso a los créditos del FMI. Primero, el Fondo posee interés en prestarle a la tercera economía de la región, con el doble objetivo de para apuntalar su regreso a América Latina y justificar la utilidad de sus recursos. Segundo, a través del “sello de aprobación” que otorgan sus programas, el gobierno busca restablecer la confianza de los inversores privados a fin de frenar la corrida cambiara y, luego, restablecer el financiamiento privado externo.
No obstante, hacía casi dos décadas que el país celebraba haberse librado de la tutela del FMI.
El prestamista
La crisis financiera internacional desatada a partir de la quiebra de Lehman Brothers en 2008 impactó en los países en desarrollo a través de la restricción financiera y la contracción del comercio[3]. En este contexto, el FMI fue reposicionado como el supervisor de la estabilidad financiera internacional por el G20, para lo cual atravesó por una serie de transformaciones. Primero, se duplicaron sus recursos a 660 mil millones de dólares a través del aumento de las cuotas, para hacer frente a las necesidades financieras de los países afectados por la crisis. Asimismo, se consolidaron acuerdos multilaterales y bilaterales con varios países por 250 mil y 400 mil millones de dólares respectivamente. Hoy el FMI dispone de 1,35 billones de dólares en recursos prestables, de los cuales tiene prestados menos del 5%. Otorgar un crédito excepcional a la tercera economía de la región le sirve para justificar la utilidad de ese capital y apuntalar su regreso a América Latina.
El FMI incrementó su participación en América Latina y el Caribe luego de la crisis financiera. Al respecto, los flujos netos mostraron un leve incremento, lo cual llevó el crédito pendiente de reembolso de USD 837 millones en 2007 a USD 1.455 millones en 2014 (con un pico de USD 2.530 millones en 2011), concentrados en naciones caribeñas entre las que se destacan Jamaica y República Dominicana.
Hoy el FMI dispone de 1,35 billones de dólares en recursos prestables, de los cuales tiene prestados menos del 5%. Otorgar un crédito excepcional a la tercera economía de la región le sirve para justificar la utilidad de ese capital y apuntalar su regreso a América Latina.
El deudor
Desde su asunción a finales de 2015 el gobierno de Cambiemos avanzó en una agenda de reformas pro mercado y ofertistas, para lo cual promovió un giro profundo en la política financiera internacional orientada a reinsertar al país en los mercados internacionales de capital. La resolución del litigio con los fondos buitres merced a una generosa oferta rehabilitó el mecanismo de la colocación de bonos en el exterior, que se consolidó como la vía principal para financiar los déficits fiscales y de cuenta corriente, y la persistente fuga de capitales.
Durante los dos primeros años la combinación de alta liquidez global y un bajísimo ratio deuda / PBI como consecuencia de la política de desendeudamiento de la gestión anterior, alentó el inicio de un ciclo de endeudamiento masivo en los mercados internacionales, motorizado por emisiones soberanas, provinciales y corporativas. La entrada de divisas por efecto del endeudamiento y las inversiones financieras que buscaban aprovechar las altas tasas de interés locales contribuyeron a un proceso de apreciación cambiaria que deterioró la competitividad de la economía. La percepción de los actores económicos en torno a la insostenibilidad del tipo de cambio y una respuesta errática del BCRA en torno a cómo enfrentarla, disparó la crisis cambiaria a finales de abril de 2018 que demandó diez mil millones de dólares de las reservas.
En este sentido, la suscripción de un Stand by con Argentina sería el primer crédito condicional del Fondo a un país del Cono Sur en once años, luego del último programa con Perú en 2007.
Con el fin de restablecer la confianza de los inversores externos, y así moderar la fuga y reiniciar la entrada de capital financiero, el gobierno anunció la intención de suscribir un programa con el FMI. Aprovechando la afinidad con la gestión Trump podría haber apelado a un swap con la Reserva Federal, pero a diferencia de un Stand by no posee condicionalidades. Es probable que el gobierno busque el monitoreo y los condicionamientos del Fondo para inyectar confianza al programa económico a partir de la conformidad que preste un organismo con el cual existen notorias afinidades políticas e ideológicas con el equipo económico. Menos que una intromisión que se padece, la incorporación del monitoreo del FMI aparece como una salida táctica a la corrida cambiaria, mediante la cual se busca re legitimar el programa económico ante los ojos cada vez más recelosos de los inversores externos.
Menos que una intromisión que se padece, la incorporación del monitoreo del FMI aparece como una salida táctica a la corrida cambiaria, mediante la cual se busca re legitimar el programa económico ante los ojos cada vez más recelosos de los inversores externos.
El contexto
La intención inicial de suscribir una Línea de Crédito Flexible, un programa creado luego de la crisis de 2008 que provee alto acceso sin condicionalidades a países con fundamentos macroeconómicos sólidos, fue rápidamente neutralizada y en su lugar el organismo ofreció el clásico Stand By, reservado para economías que atraviesan desequilibrios externos. El acuerdo tiene una duración de dos a tres años, ofrece un financiamiento de hasta 20 mil millones de dólares según la cuota de nuestro país (aunque Argentina ha solicitado aumentar el financiamiento –por ahora de manera precautoria- mediante la política de acceso excepcional), e incluye metas cuantitativas fiscales, monetarias y de deuda, y condicionalidades estructurales cuyo cumplimiento se evalúa en revisiones periódicas.
El gobierno ha señalado que se trata de un FMI diferente al de la década de los ’90, que ha abandonado las recetas únicas y muestra mayor sensibilidad social. Sin embargo, la evidencia ofrece poco optimismo en ese punto. Con el fin de reducir el estigma asociado a sus préstamos, el Fondo profundizó la reforma de su política de condicionalidad iniciada en 2002. Para eso, buscó reducir la cantidad de condiciones incluidas en los acuerdos, eliminó algunas condicionalidades estructurales intrusivas y en su reemplazo promovió las acciones previas, con el fin de alentar que los países estuvieran comprometidos con las reformas acordadas, y buscó concentrar las condicionalidades en las áreas centrales de su incumbencia: temas fiscales, cambiarios, monetarios y financieros.
Desde entonces el Fondo muestra un discurso aggiornado, desde el cual se permite ponderar los controles de cambios, promover la reducción de la desigualdad y pisos de protección social para los sectores más vulnerables, y reconocer que en ciertas ocasiones el ajuste fiscal puede ser recesivo[5]. Se trata de recomendaciones poco atrevidas para la heterodoxia, pero destacables dado el sesgo neoclásico del organismo. Sin embargo, la resistencia política e intelectual de los países centrales y los funcionarios a que permeen los parámetros de evaluación, lleva a que la orientación de sus recomendaciones evidencie más continuidades que cambios.
Si bien se ha creado espacio para la implementación de políticas alternativas en el corto plazo (en especial en el campo fiscal y en la regulación de capitales), es difícil interpretar el giro dado hasta el momento como un quiebre en la visión económica ortodoxa tradicional del organismo[6]. Por otra parte, la fuerte ortodoxia del BCRA que desmonto los controles impide aprovechar irónicamente, una de las pocas ventanas heterodoxas del fondo.
Respecto a la cantidad de condicionalidades estructurales, si bien han disminuido con relación al pico de comienzos de los 2000, están lejos de haberse desvanecido, y se mantienen en niveles semejantes al de la década de 1990, con el agravante de que tienden a subir en los últimos años[7]. Esta preocupación es compartida por la propia Oficina de Evaluación Independiente del FMI en un informe reciente.
El mayor enfoque en la protección social también encuentra obstáculos para permear a las prácticas políticas del organismo ya que su implementación suele verse afectada por las exigencias de austeridad incluidas en los mismos programas. Con relación a las condiciones laborales como los límites a los salarios públicos o las reformas laborales y/o previsionales, si bien discursivamente tienen un lugar marginal en el discurso del Fondo, muchos programas posteriores a la crisis incluyeron límites a los salarios públicos y reformas laborales o al sistema previsional, tal como la aprobada en Argentina a finales de 2017[8].
Reflexiones finales
La decisión de suscribir un acuerdo condicional con el FMI implica un retroceso en la autonomía financiera del país, ya que aumenta los condicionamientos externos sobre la política económica. A partir de ahora, los intereses del organismo, e indirectamente de los países centrales y el sistema financiero, poseen mayores posibilidades para permear y condicionar la política local.
Con todo, es probable que en una primera etapa las negociaciones se desarrollen con un bajo grado de conflicto. Dado que el FMI y el gobierno poseen interés en alcanzar un acuerdo para apuntalar el sector externo, esto se manifiesta en el despliegue de estrategias cooperativas. La receptividad de ambos actores y la disposición del Fondo a que se alcance un acuerdo rápido y adaptado a las particularidades de la Argentina son algunas manifestaciones de eso.
A partir de ahora, los intereses del organismo, e indirectamente de los países centrales y el sistema financiero, poseen mayores posibilidades para permear y condicionar la política local.
Por otra parte, la coincidencia ideológica y política entre el equipo económico y el Fondo alienta convergencias en los diagnósticos y en las medidas incluidas en el acuerdo. Al respecto, los pocos trascendidos reflejan una coincidencia en la necesidad de acelerar el ajuste fiscal, en línea con la mirada ofertista que pone al déficit fiscal como el centro de los problemas.
Sin embargo, la experiencia histórica obliga a ser extremadamente recelosos a la hora de esperar que en lugar de garantizar condiciones más favorables para los acreedores externos, esas políticas contribuyan a restablecer el crecimiento y sienten las bases de un proyecto de desarrollo.
[1] Datos de Bortz, Pablo y Zeolla, Nicolás (2018) “Argentina: From the “confidence fairy” to the (still devilish) IMF”, https://criticalfinance.org/2018/05/17/argentina-from-the-confidence-fairy-to-the-still-devilish-imf/
[2] Datos de Brenta, Noemí (2008) Argentina atrapada. Historia de las relaciones con el FMI 1956-2006, Buenos Aires: Ediciones Cooperativas.
[3] Ocampo, J. A. (2011). ¿Cómo fue el desempeño de América Latina durante la crisis financiera global? Ensayos Económicos, BCRA, 61/62, 7-33.
[4] Para más datos ver Nemiña, P. y Larralde, J. (2018) “Etapas históricas de la relación entre el Fondo Monetario Internacional y América Latina (1944-2015)”, América Latina en la Historia Económica, Vol. 25, Nº 1, ene-abr, pp. 275-313.
[5] Ban C. y Gallagher, K. (2015) “Recalibrating Policy Orthodoxy: The IMF Since the Great Recession”, Governance, Vol 28, Nº 2, pp. 131-146.
[6] Vernengo, M. y Ford, K. (2014) “Everything Must Change so that the IMF Can Remain the Same: The World Economic Outlook and the Global Financial Stability Report”, Development and Change, 45(5), p. 1193-1204.
[7] Kentikelenis, A., Stubbs, T. y King, L. (2016) “IMF conditionality and development policy space, 1985–2014”, Review of International Political Economy, 23(4).
[8] Íbid.