Una agenda para el fortalecimiento de la profesionalización del empleo público

Por: Diego Pando

Uno de los problemas más importantes que enfrenta el Estado argentino es la debilidad en la capacidad de gestión de sus organismos para elaborar políticas públicas orientadas a satisfacer las crecientes demandas ciudadanas. Si bien esto es consecuencia de diversos factores que se retroalimentan (uso poco intensivo y estratégico de las tecnologías digitales, orientación más hacia los procesos que a los resultados, escasa evaluación de las iniciativas, bajo grado de transparencia y rendición de cuentas, entre otros), hay uno en particular que es relevante: el bajo grado de profesionalización del empleo público.

Al respecto existe abundante evidencia empírica en relación a la importancia que tiene la gestión de las personas en el sector público para mejorar la entrega de bienes y servicios y, por ende, para aumentar la confianza en el gobierno. El desarrollo de un servicio público profesional es una condición esencial en todo intento de fortalecer el aparato estatal dado que, bajo la conducción del nivel político, son los funcionarios los que tienen un rol protagónico en la elaboración de políticas.

La situación actual plantea la necesidad de identificar los principales problemas en materia de empleo público así como posibles líneas de acción para una gestión eficaz y eficiente del Estado, acorde con las necesidades y aspiraciones de nuestro país frente a los desafíos del siglo XXI.

Entre los principales problemas podemos mencionar:

Ingresos a puestos públicos con escasos procesos de selección concursal y con elevada discrecionalidad a partir de la adhesión política al partido que gobierna. Si consideramos, a modo de ejemplo el espacio directivo (directores nacionales y generales), se puede observar que, más allá del discurso oficial, las posiciones concursadas desde el inicio de la gestión hasta principios de 2019 solo representan un 5% del total del espacio directivo.
Respuestas aleatorias a desafíos coyunturales sin prestar atención sistemática al mediano y largo plazo. Particularmente relevante es el intenso cambio tecnológico caracterizado principalmente por el volumen, la velocidad y la variedad de datos para construir conocimiento valioso, mejorar procesos y contribuir a la toma de decisiones públicas. En este escenario se percibe falta de planificación en relación a nuevas competencias que se necesitan en los profesionales del sector público para limpiar, preparar, formatear y asegurar la confiabilidad de los datos; formular preguntas y analizar críticamente los datos recibidos, cuestionando las fuentes, supuestos y metodología utilizados para producirlos; y realizar capacitación específica en el análisis de datos y soluciones basadas en ellas.
Excesiva volatilidad de la estructura organizacional. Un estudio de CIPPEC (https://www.cippec.org/publicacion/gps-del-estado-radiografia-y-balance-de-la-administracion-publica-nacional-2015-2019/) muestra que durante el primer año de gestión del gobierno que asumió en diciembre de 2015, la estructura organizacional creció en sus distintos niveles: ministerios (de 18 a 23), secretarías (de 69 a 85), subsecretarías (de 165 a 204), direcciones nacionales (de 290 a 398) y direcciones generales (de 127 a 144). Esta tendencia incremental se sostuvo en 2017 y llevó a que el gabinete del Poder Ejecutivo Nacional alcanzara su máximo histórico desde 1983. En septiembre de 2018 el gobierno eliminó 10 ministerios para dar una señal de austeridad fiscal a los organismos internacionales de crédito. Estos ministerios fueron absorbidos formalmente como Secretarías de Gobierno dentro de las órbitas de los andamiajes ministeriales. La cantidad de ministerios pasó así de 18 a fines de 2015, a su pico máximo de 23 a fines de 2016 y finalmente a 13 en 2019. De esta manera, entre 2015 y 2017 la estructura organizacional de la APN central creció un 32%, para luego volver a reducirse un 22% entre 2017 y 2019.
Baja permanencia de los directivos públicos. El estudio de CIPPEC mencionado anteriormente evidencia que solo 17% de los directores nacionales y directores generales permanecieron los cuatro años de gestión del gobierno de Cambiemos. La corta duración en el cargo de la mayoría de los altos funcionarios evidencia un espacio directivo inestable, con el consecuente impacto negativo en términos de gestión y políticas públicas.
Directivos públicos con bajo grado de profesionalización. El mismo estudio de CIPPEC refleja que durante estos cuatro años se han mantenido las designaciones transitorias por 180 días y con excepción de requisitos profesionales y/o presupuestarios. En diciembre de 2015, el 87% de los directores nacionales y generales estaba designado transitoriamente y este porcentaje aumentó a 91% en septiembre de 2019. Por su parte, la proporción de directores exceptuados de requisitos profesionales y/o presupuestarios también se mantuvo en niveles altos: en diciembre de 2015 este porcentaje era de 84% y pasó a 77% en septiembre de 2019.
Precarización laboral, con plantas desproporcionadas de personal transitorio. Según los datos del Informe Trimestral de Empleo Público elaborado por la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de Administración Pública, a marzo de 2019, el 36,5% de los trabajadores estatales se encontraba bajo modalidades de contratación no permanentes. Esta cifra no incluye monotributistas ni designaciones transitorias en planta permanente. Por lo tanto, el número supera ampliamente el porcentaje estipulado en el Convenio Colectivo de Trabajo, lo que requiere un abordaje concreto y soluciones específicas
Inversión en capacitación que, si bien aumentó a partir de la jerarquización del Instituto Nacional de la Administración Pública en 2017, se realiza muchas veces sin contemplar las necesidades e intereses de los funcionarios y de los organismos. La capacitación generalmente no suele ser entendida como un proceso social complejo que va más allá del aprendizaje de determinadas rutinas y su transferencia a la tarea. En este contexto, muchas veces no se consideran críticas las expectativas de los actores involucrados, los contextos en los cuales se desempeñan y las culturas organizacionales en las que los funcionarios están inmersos.
Deterioro del poder adquisitivo del salario del trabajador estatal. Un estudio del Observatorio del Derecho Social de la Central de Trabajadores de la Argentina refleja que el deterioro del salario en términos reales de la Administración Pública Nacional se encuentra entre los más importantes en comparación con otros salarios de convenio (31,2% entre el tercer trimestre de 2015 y el tercer trimestre de 2019).
Inequidad salarial hacia el interior de la propia administración pública. Según los datos del Informe Trimestral de Empleo Público elaborado por la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de Administración Pública, a octubre de 2018, el escalafón AFIP tiene un ingreso bruto mensual promedio cuatro veces superior al escalafón SINEP (Sistema Nacional de Empleo Público).
Escasa evaluación del desempeño y mucha de la poca existente es meramente ritualista basada en instrumentos ambiguos, de fiabilidad dudosa, susceptibles de introducir sesgos en la apreciación, o favorecedores de arbitrariedad y sin impacto real en el desarrollo de carrera. Esto genera un esquema de señales poco nítidas sobre qué se espera de cada funcionario y equipo de trabajo.

Fortalecer el Estado mediante la profesionalización concertada del empleo público resulta central para dar impulso y perdurabilidad a las políticas que requiere un proyecto de desarrollo nacional.

Entre los principales desafíos se encuentran:

Planificación estratégica y con sustentabilidad financiera de la planta de personal;
Ingreso mediante selección por examen abierto a la ciudadanía;
Ascensos por criterios de antecedentes y oposición y promoción por capacitación y calificación que acrediten la idoneidad para el ejercicio de las tareas;
Creación de un régimen de funcionariado civil superior para preservar la memoria institucional y lograr mayor estabilidad de la gestión y las políticas públicas;
Cumplimiento del derecho constitucional a la negociación colectiva así como la presencia equilibrada de personal contratado bajo figuras de dependencia laboral a término;
Inversión en capacitación a partir de las necesidades de los organismos públicos a través del fortalecimiento del vínculo con las universidades, especialmente con las públicas;
Desarrollo tecnológico para potenciar los procesos de gestión del empleo, la transparencia y la participación de los trabajadores en los mismos, profundizando la alfabetización tecnológica de los funcionarios;
Relevamiento exhaustivo de las dotaciones, las diversas modalidades contratación existentes en el Estado Nacional, los concursos realizados pendientes de designación, como aquellos que quedaron en trámite; y las necesidades de los organismos;
Establecimiento de un procedimiento ágil y excepcional para otorgar la estabilidad a los trabajadores que cuentan con más de 5 años de antigüedad ininterrumpida, independientemente de la relación contractual en la que se encuentren, con pleno respeto de las disposiciones del Convenio Colectivo de Trabajo;
Mejora en los regímenes retributivos de los convenios colectivos para corregir las disparidades salariales al interior de cada convenio que, a su vez, favorezcan la trayectoria administrativa.

Desde una mirada estratégica, tan importante como avanzar en estas líneas de acción es hacerlo de manera conjunta y coordinada. El nuevo período de gobierno que se inicia abre una ventana de oportunidad para que el fortalecimiento de la profesionalización del empleo público ocupe, de una vez por todas, un lugar prioritario en la agenda de manera tal de avanzar en resolver esta deuda pendiente y estar en sintonía con los nuevos desafíos y exigencias ciudadanas.

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