Reglamento del parlamento europeo (2023/1115) sobre cadenas de suministro libres de deforestación y degradación forestal

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Por: Marianela PérezMarianela PérezContenido de la información emergente

Implicancias de su sanción en las condiciones actuales de producción y exportación del chaco, en particular sobre el sector forestal chaqueño

Introducción

El 31 de mayo del año 2023, el Parlamento Europeo sancionó el nuevo Reglamento (UE) 2023/1115 sobre productos que provengan de cadenas de suministro libres de deforestación[i], con la finalidad de garantizar que los productos que consumen los ciudadanos de la UE no contribuyan a la deforestación o degradación forestal causada por la expansión de la frontera agrícola, y reducir la contribución de la Unión Europea a las emisiones de gases de efecto invernadero y a la pérdida de biodiversidad mundial.

El mismo, se encuentra vigente desde el 29 de junio de 2023 y establece, en su artículo 3, la prohibición a la introducción y comercialización en el mercado de la Unión, así como a la exportación desde la Unión, de los productos pertinentes[ii] o las materias primas pertinentes: ganado bovino, cacao, café, palma aceitera, caucho, soja y madera;  excepto si fueron producidos de conformidad con la legislación vigente en el país de origen, en cadenas de suministro libres de deforestación, es decir, que fueron producidos en lotes libres de desmontes posteriores al 31/12/2020 y que estén amparados por una declaración de diligencia debida que respalde el cumplimiento de estos requerimientos.

Esta nueva reglamentación, tiene importantes consecuencias sobre las exportaciones argentinas y chaqueñas destinadas a la Unión Europea. A partir del 30 de diciembre de 2024, las grandes empresas deberán cumplir con el reglamento para poder ingresar la producción a la Unión. Las pymes podrán exportar sin restricciones hasta el 30 de junio de 2025, desde esta fecha también estarán obligadas a cumplir con los requerimientos del reglamento para ingresar sus productos en el mercado de la Unión.

El propósito de este artículo es reflexionar acerca de las implicancias de la sanción del reglamento del parlamento europeo en las condiciones actuales de producción y exportación del Chaco, en particular sobre el sector forestal chaqueño.

Para ello, se avanza por un lado en una breve caracterización de la estructura productiva y exportadora de la provincia y del sector forestal. Y por el otro, en una detallada descripción del marco normativo institucional relacionado a la sanción del reglamento del parlamento europeo.

 

Caracterización socioeconómica de la provincia del Chaco

Perfil productivo

A los fines del presente artículo, el perfil productivo del Chaco se describe mediante el análisis de la composición del Valor Agregado Bruto Provincial (VAB).[iii]

Si bien es común caracterizar al Chaco como una economía exclusivamente primarizada, el análisis de la composición del VAB entre 2004 y 2022 (figura 1), refleja la existencia de una estructura basada en el sector productor de servicios. Es decir, la mayor parte del producto generado por la provincia provine del sector terciario (69%, promedio del periodo), compuesto principalmente por la rama de los servicios (2022, 54%) y del comercio (2022,13%). Seguido por el sector secundario (17%, promedio del periodo), compuesto principalmente por la rama de la industria (2022, 7%) y la construcción (2022, 8%). Por último, el sector primario, que aportó en promedio el 14% del producto entre 2004 y 2022, se compone principalmente por la rama de la agricultora, ganadería pesca y silvicultura (2022, 15%). 

Figura 1: Evolución de la participación de las diferentes ramas de actividad en el VAB. En Porcentajes. Provincia del Chaco, periodo 2004-2022.

Fuente: Elaboración propia en base a las estadísticas del Instituto provincial de Estadísticas y Ciencia de Datos (IPECD) de la provincia del Chaco

Perfil exportador de la provincia

La estructura productiva de la provincia, con un sector terciario predominante y un sector productor de bienes (primario y secundario) que aporta menos del tercio del Valor Agregado Bruto provincial, determina un patrón desfavorable de inserción internacional de los productos chaqueños.

Es decir, la provincia exporta menos del 15% de su producción provincial (porcentaje correspondiente al aporte de los productos primarios al VAB), dado que se inserta al mercado mundial, casi exclusivamente mediante la comercialización de productos primarios (PP), rubro que lidero históricamente las exportaciones provinciales (figura 2). En particular, para el año 2023, el 78% de lo exportado fueron Productos Primarios (PP), el 21% Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA) y solamente un 1% fueron Manufacturas de origen Industrial (MOI).

En 2023, Chaco exporto 303 millones de dólares (15 millones por debajo del nivel promedio de exportaciones del periodo 2001-2023, que ronda los 318 millones de dólares), exhibiendo una disminución considerable (-41,3%) respecto a 2022. Esta caída esta explicada principalmente por la reducción de las exportaciones de productos primarios (Cereales -39,6%; semillas y frutos oleaginosos, -65,12%). 

No obstante, la provincia lidero los envíos totales del NEA, representando el 32,9% de las exportaciones de la región.

Figura 2: Proporción de las exportaciones provinciales por grandes rubros. Periodo 2001-2022.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OPEX- INDEC, 2023.

Según datos de INDEC (2023) los cereales –principalmente maíz– constituyeron el 49,7% de los despachos al exterior; seguido por extractos curtientes y tintóreos (extracto de quebracho) con 16,9% (resultado de un crecimiento de 13,3%); y semillas y frutos oleaginosos (principalmente soja), con una participación de 15,5% y las fibras de algodón, que redujo su participación al 6,6% del total, debido a una baja interanual de 66,7%.

Los principales destinos fueron China, “Resto de ALADI” y ASEAN, que concentraron el 53,8% de las exportaciones provinciales, seguidos de “Magreb y Egipto”, Unión Europea, USMCA, y Mercosur (INDEC, 2023)

Ahora bien, en términos de la nueva legislación europea, de los productos y materias primas alcanzados: ganado bovino, cacao, café, palma aceitera, caucho, soja y madera; la provincia comercializa principalmente soja y productos forestales.

Alrededor del 10% de las exportaciones fueron con destino a la Unión Europea. En la figura 3, es posible observar que, durante el primer semestre de 2023, el 84% de los productos del sector forestal se comercializaron con destino UE y el 60% de la soja se exportó a China.

Figura 3: Complejo exportador según mercado de destino. Provincia del Chaco. Primer semestre 2023. Valor FOB en millones de USD.

Fuente: Informes Exportaciones regionales y provinciales, de la Subsecretaría de Planificación Federal y Proyectos Prioritarios, 2da. edición.

 

Si bien gran parte de la soja que se exporta desde la provincia tiene destino China, donde no rigen estas restricciones de la UE, igualmente podría ser alcanzada por el reglamento de forma indirecta. Si china produce productos finales a partir de la soja chaqueña con destino de exportación UE, tendrá la obligación de cumplir con el reglamento, demostrando la trazabilidad de la cadena de suministro.

Ahora bien, en lo que respecta a las exportaciones del sector forestal, las mismas se componen principalmente de carbón vegetal y de extracto de quebracho, ambos productos destinados en su mayoría al mercado de la Union Europea, en menor medida se exporta madera dimensionada de especies nativas, con destino China.

Actualmente los productos de madera y el carbón vegetal se encuentran alcanzados por el nuevo reglamento. El extracto de quebracho aun no se encuentra dentro de los productos incluidos en el anexo 1, pero se estima que, en las próximas revisiones previstas en el reglamento, este producto también sera incluido.

 

El sector forestal de la provincia del Chaco

La provincia cuenta con una importante dotación de bosques nativos (principal fuente de materias primas para el desarrollo de la industria forestal provincial), que se extiende por 4,6 millones de hectáreas, ubicando a la provincia como la tercera con mayor superficie, representando el 9% del monte nativo existente en el país, e integrando junto a Salta (16%), Santiago del Estero (13%), y Formosa (8%) la región Parque Chaqueño, donde se concentra el 49% de la superficie boscosa nativa de Argentina (Sistema Integrado de información Ambiental, 2019).

El Sector Forestal Chaqueño, comprendido por las diversas actividades que componen la cadena de valor forestal, es uno de los eslabones estratégicos de gran importancia en el entramado productivo provincial. Está constituido principalmente por el desarrollo de la actividad primaria de extracción de los productos maderables de las diferentes especies del bosque nativo (rollos, rollizos, leña, postes, etc), su procesamiento y agregado valor en la industria, mediante procesos mecánicos de primera y segunda transformación (constituida por la actividad de los aserraderos, la producción infraestructura rural para ganadería, muebles, aberturas, pisos y parquet, tableros finger joint, entre otros) y procesos termoquímicos (secado industrial/ natural de la madera, producción de tanino, furfural, carbón -carbón vegetal, briquetas, carbón activado y carbonilla).

La cadena forestal chaqueña se caracteriza principalmente por el aprovechamiento y agregado de valor de la madera proveniente del bosque nativo. Esta es una de las principales diferencias del Chaco, respecto de otras provincias de la región del NEA, como Corrientes o Misiones cuya actividad se encuentra ligada en mayor medida a las plantaciones forestales de especies exóticas.

En el marco de los requerimientos de la unión europea, esta característica particular de la provincia implica que la madera nativa utilizada en la industria forestal no puede estar asociada a procesos de desmonte para cumplir con los requerimientos del nuevo reglamento y en consecuencia con los requisitos de acceso al mercado de la Unión.

Relevancia del sector forestal en la economía provincial

En promedio (2010-2021), la producción forestal total representó el 19% del sector productor de bienes transables del PBG de la provincia (letra A+ D). En particular, el sector primario forestal aportó el 8% del sector primario provincial (letra A) y la forestoindustria el 45% de la industria manufacturera provincial (letra D).

El sector forestal (primario e industrial) genera alrededor de 8.449 puestos de trabajo formales (registrados) constituidos por: 2.114 puestos de trabajo promedio registrados en los convenios de corresponsabilidad gremial Forestal Primario e Industrial hasta diciembre del año 2022; 685 puestos de trabajo registrados en la Federación Argentina de Trabajadores de la Industria del Tanino y Afines -FATITA- y 5650 transportistas registrados en el SISTEMA DE CUSTODIA DE LA MADERA -SICMA- durante 2022, trasladando productos forestales, provenientes de permisos forestales y/o establecimientos forestales habilitados).

Estos puestos de trabajo representan el 16% del empleo formal privado registrado provincial en los sectores primario (7.274), Industrial (7.566) y de servicios (37.810), que promedian en total 52.600 puestos de trabajo en 2022.

Por otro lado, las exportaciones forestales chaqueñas representan en promedio (periodo 2009-2020) el 16% de las exportaciones provinciales.

La producción forestal chaqueña tiene un perfil exportador importante en la economía Argentina al constituirse como la principal exportadora de tanino y carbón vegetal del país, y aportar saldo comercial positivo en ambos productos (Subsecretaría de Planificación Federal y Proyectos Prioritarios, 2023).

Tanto el TANINO (Extracto de Quebracho) y el CARBON lideran los envíos de productos de especies forestales nativas a Europa, y concentran aproximadamente el 70% de exportaciones nacionales de estos productos.

“Argentina es el único productor mundial de extracto de quebracho (tanino), con una producción que ronda las 50 mil toneladas anuales. El principal competidor mundial es el extracto procedente de la mimosa, especialmente de Brasil y Sudáfrica” (Subsecretaría de Planificación Federal y Proyectos Prioritarios, 2023, b, p. 17).

 

Los desmontes y el cumplimiento del reglamento de la UE

El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC)[iv], destaca que la influencia humana es la principal responsable del cambio climático[v] actual. Según su informe especial del año 2018, se estima que aproximadamente 1.0°C del aumento de temperatura observado desde la era preindustrial es atribuible a las actividades humanas (IPCC, 2018).

Las principales causas humanas del cambio climático, las constituyen las emisiones dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero por la quema de combustibles fósiles para generar electricidad, calor y el transporte (como carbón, petróleo y gas natural) (IPCC, 2014); la agricultura intensiva y la ganadería (emiten metano y óxido nitroso por sus prácticas de producción y el uso de fertilizantes químicos); el uso de productos químicos industriales (EPA, 2021); el uso de los hidrofluorocarbonos en sistemas de refrigeración y aire acondicionado (UNEP, 2020); la gestión inadecuada de residuos (la descomposición de residuos en vertederos libera metano, y la incineración de residuos emite dióxido de carbono y otros contaminantes); y la pérdida de bosques, que actúan como sumideros de carbono, a causa de la deforestación para la agricultura, la urbanización y otros usos, disminuyendo la capacidad de la Tierra para absorber dióxido de carbono, lo que agrava la acumulación de gases de efecto invernadero en la atmósfera (FAO, 2016). 

Según el IPCC (2020), la deforestación es la segunda causa del cambio climático, después de la quema de combustibles fósiles, a partir de los cambios en el uso de los suelos para destinarlos a las prácticas agrícolas, (y la quema de biomasa asociada) con contribuciones de prácticas agrícolas cambiantes.

El Parlamento Europeo, señala que la expansión agraria causa cerca del 90 % de la deforestación mundial: más de la mitad de las pérdidas de bosque se debe a su conversión en tierras de cultivo, mientras que casi el 40 % de esas pérdidas corresponde al pastoreo. Y reconocen que el consumo de la Unión es un factor sumamente importante de la deforestación y degradación forestal en todo el mundo. En la evaluación de impacto del nuevo reglamento se estimó que, sin una intervención reguladora adecuada, el consumo y la producción en la Unión, por sí solos, de las seis materias primas (ganado bovino, cacao, café, palma aceitera, soja y madera) harían que hacia el 2030 la deforestación aumentase aproximadamente 248 000 hectáreas cada año (Reglamento UE, 2023).

Entre 1990 y 2008, la Unión importó y consumió una tercera parte de los productos agrarios objeto de comercio mundial asociados a la deforestación. Durante ese período, el consumo de la Unión fue responsable del 10 % de la deforestación mundial asociada a la producción de bienes o la prestación de servicios (Reglamento UE, 2023).

Aunque su cuota relativa está disminuyendo, el consumo de la Unión es un factor que influye de manera desproporcionada en la deforestación. Por consiguiente, la Unión debe tomar medidas para minimizar la deforestación y la degradación forestal a nivel mundial impulsadas por su consumo de determinadas materias primas y productos y, de ese modo, intentar reducir su contribución a las emisiones de gases de efecto invernadero y a la pérdida de biodiversidad mundial, así como promover modelos sostenibles de producción y consumo en la Unión y en el mundo.

Características del Reglamento Europeo 2023/1115

Este nuevo reglamento forma parte de un plan de acciones más amplio para abordar la deforestación y la degradación forestal que fue delineado inicialmente en la Comunicación de la Comisión de 2019 sobre la intensificación de la acción de la UE para proteger y restaurar los bosques del mundo. Este compromiso fue confirmado posteriormente por el Pacto Verde Europeo, la Estrategia de Biodiversidad de la UE para 2030 y la Estrategia de la granja a la mesa (Comisión Europea, 2024)

El Reglamento 2023/1115 sobre productos libres de deforestación deroga el Reglamento de la Madera de la UE y establece el cumplimiento de normas obligatorias de diligencia debida (SDD) para los operadores que comercialicen en la UE productos básicos específicos asociados a la deforestación y a la degradación forestal, como la soja, la carne de vacuno, el aceite de palma, la madera, el cacao y el café, y algunos productos derivados, como el cuero, el chocolate y los muebles. El objetivo de esta normativa es garantizar que solo se permitan en el mercado de la UE productos legales y libres de deforestación (de conformidad con la legislación del país de origen) (Comisión Europea, 2024).

Asimismo, está previsto en el art. 34 un mecanismo de revisión por parte de la Comisión Europea, en la que se propone ampliar progresivamente la lista de los productos que deben regularse, revisando y actualizando periódicamente dicha lista en función de los nuevos datos. Esto permitirá adaptarla a los cambios que se registren en los patrones de deforestación (Reglamento UE, 2023)

Para el cumplimiento del sistema de diligencia debida -SDD- (art..12 del reglamento), los operadores en la UE deberán obtener las coordenadas geográficas de las parcelas donde se hayan producido los productos básicos que comercializan. Esta estricta trazabilidad pretende garantizar que solo entren en el mercado de la UE productos libres de deforestación y que las autoridades de control de los Estados miembros dispongan de los medios necesarios para comprobar que se cumple este requisito (Reglamento UE,2023).

Además, deberán garantizar que los productos no se han producido en tierras deforestadas o degradadas después del 31 de diciembre de 2020 y que han sido producidos de conformidad con la legislación del país de producción. Si se incumple alguno de estos dos requisitos, se prohibirá la comercialización de tales productos en el mercado de la UE.

Según se establece en el art. 29 del Reglamento, la Comisión aplicará un sistema de evaluación comparativa de los países, para clasificarlos según si presentan un riesgo bajo, estándar o alto de producir productos o productos básicos que no estén libres de deforestación o que no se ajusten a la legislación del país productor. Este sistema de evaluación les permitirá a los operadores de la UE ajustar el nivel de control y exigencia dependiendo del riesgo de cada país, sobre el sistema de diligencia.

Marco Regulatorio Institucional de la actividad forestal

La actividad forestal vinculada a los bosques nativos está regulada por la Ley Nacional N° 26.331 de “Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos”, la Ley Provincial de Bosques N° 1762-R (antes ley N° 6.409) y su actualización Ley N°4005-R que establecen el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos -OTBN-, a partir del cual, se instauran restricciones en el uso de los bosques nativos y se determinan las actividades que se pueden desarrollar según las tres categorías de conservación: Rojo, Amarillo y Verde. La transformación y el agregado de valor del recurso maderable dentro del territorio, se realiza conforme lo ordena la Ley Provincial 2512-I (antes Ley 7887) que prohíbe la salida de la provincia de madera autóctona (nativa) que no haya atravesado un proceso de industrialización que incremente su valor.

El cumplimiento de la legislación nacional y provincial de bosques -que regula el funcionamiento del sector- se consolida a partir de la implementación de una serie de normativas provinciales. Estas reglamentan y establecen los requerimientos técnicos y administrativos, que posibilitan la obtención de los permisos necesarios para la trazabilidad y el desarrollo de las actividades que integran la cadena forestal en la provincia. A partir de este conjunto de normativas se conforma un sistema provincial de trazabilidad forestal, completamente institucionalizado, a partir de cual se construyen estadísticas, e información pública que permite a las autoridades locales de aplicación fiscalizar y controlar las actividades del sector, desde el aprovechamiento maderable en el bosque (actividad primaria), la trazabilidad de la madera mediante guías forestales hasta los establecimientos de transformación (actividad industrial) y comercialización. 

El manejo forestal sostenible comprende la organización, administración y uso de los recursos del bosque nativo de forma e intensidad que permita mantener su biodiversidad, productividad, capacidad de regeneración, vitalidad y su potencial para cumplir, ahora y en el futuro, sus funciones ecológicas, sociales y económicas, sin producir daños a otros ecosistemas, manteniendo los Servicios Ambientales que prestan a la sociedad. Esto se consigue a través de la aplicación de conceptos y prácticas silviculturales que permiten un aprovechamiento planificado y permanente en el tiempo.

Antes de realizar actividades en el bosque nativo, es necesario cumplir con los requerimientos establecidos en la ley nacional y provincial de bosques. Las actividades permitidas en los predios pertenecientes a cada categoría de conservación serán habilitadas exclusivamente por medio de la presentación de planes, la aprobación de los mismos por parte del organismo de aplicación, será requisito ineludible para el inicio de las actividades. 

Administrativamente, el proceso se inicia con la presentación de un Plan de Manejo de Bosques Nativo cuya aprobación por parte de la autoridad local de aplicación, se traduce en permiso que habilita el desarrollo de la actividad forestal según lo establecido por la legislación y en el marco del OTBN vigente. El permiso en la provincia del Chaco es otorgado por la Dirección de Bosques, perteneciente a la Subsecretaria de Desarrollo Forestal del Ministerio de Producción Industria y Empleo.

Desde el 2020, en el marco de una revisión de la ley nacional de Bosques, se comenzaron a implementar los lineamientos estratégicos para que cada provincia implementara los fondos de la Ley mediante los Planes Estratégicos de Bosques Nativos. Estos Lineamientos Estratégicos añaden a la ejecución tradicional de la ley de bosques, el manejo forestal sostenible a nivel de cuenca, y dentro de éste, los planes integrales comunitarios (PIC), el manejo de bosque con ganadería integrada (MBGI), la restauración de bosques degradados, el uso sustentable de la biodiversidad y fortalecimiento de áreas de conservación, la prevención de incendios forestales y el manejo de bosque en zonas de interfaz.

El Manejo Forestal Sustentable a nivel de Cuencas, establece un esquema de abordaje integral del territorio, en el que se considera la vocación de uso, la provisión sostenible de bienes y servicios ecosistémicos y la conservación de los recursos naturales y culturales. Esta planificación utiliza como herramienta, la ordenación de los recursos forestales para el desarrollo armónico y articulado de las cadenas de valor sectorial existentes o factibles de potenciar.

Las cuencas se definen como aquellas regiones o espacios geográficos donde hay presencia de bosque nativo y una marcada localización de actores que trabajan con el aprovechamiento, la transformación y comercialización de los productos madereros y no madereros (Resolución N°360/2018, COFEMA).

  

Figura 4: Cuenca Forestal Impenetrable

 

 Fuente: Dirección de Certificación y Competitividad, Subsecretaria de Desarrollo Forestal, Ministerio de Producción, Industria y Empleo. Provincia de Chaco

La cuenca definida por el Comité Consultivo Local para nuestra provincia es, la Cuenca Forestal Impenetrable, abarcando los Departamentos Gral. Güemes y Maipú. La delimitación de esta cuenca se basa en el área actual o potencial de provisión maderable (cuenca de aprovechamiento y abastecimiento), en la conectividad vial, y en la vinculación con los centros industriales locales (figura 4).

Ley Nacional N° 26.331 Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos y el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos existentes en el territorio

Esta normativa más conocida como “Ley de Bosques”[vi] (sancionada el 28 de noviembre de 2007 y promulgada el 26 de diciembre del mismo año), establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad. Esta ley estableció la necesidad de que cada jurisdicción realice un Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos -OTBN- existentes (art. 6). Además, dispuso la obligación de realizar estudios de impacto ambiental y audiencias públicas para la autorización de desmontes y creó el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos (PNPBN). Estableció también que toda intervención en el bosque nativo debía estar sujeta a un Plan de Conservación (PC) o un Plan de Manejo Sostenible (PMS), asimismo quien intentara transformar el bosque nativo, necesitaría a partir de entonces la aprobación de un Plan de Cambio de Uso del Suelo (CUS) y su correspondiente Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

En el marco de la ejecución de la ley, la primera medida fue la zonificación, es decir, la realización del Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos (OTBN) existentes en el territorio. Cada jurisdicción debía establecer distintas categorías de conservación de acuerdo con los Criterios de Sustentabilidad Ambiental mencionados en el Anexo de la ley, en el plazo máximo de un año desde la sanción de la ley, debiendo realizar y actualizar periódicamente sus OTBN. Las categorías de conservación imponen restricciones en el uso de los bosques nativos y prescriben las actividades autorizadas en las distintas categorías de conservación:

–       CATEGORÍA 1 (Zona Roja): Bosques de muy alto valor de conservación que no deben transformarse, comprendiendo áreas que, por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad. Se admitirán solo actividades que no impliquen la afectación y/o conversión de los bosques nativos de la provincia, a excepción de la realización de obras de infraestructura de interés público y de prevención y control de incendios, mediante acto debidamente fundado, debiéndose someter a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental. No se pueden realizar desmontes ni aprovechamiento forestal, se aplica el Plan de Conservación de Bosques Nativos.

–       CATEGORIA 2 (Zona Amarilla): Bosques de mediano valor de conservación, que no deben transformarse y, que, aún degradados, con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación. Se podrán desarrollar las mismas actividades que las de categoría roja, más las que pudieran ejecutarse conforme la aprobación de un plan de manejo sostenible. No se pueden realizar desmontes, se pueden aplicar el plan de Conservación de Bosques Nativos o Planes de Manejo Sostenible de Bosques Nativos;

–       CATEGORIA 3 (Zona Verde): Bosques de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente, dentro de los criterios de la presente ley. En esta área los planes de conservación cobran mayor importancia ya que por su clasificación se puede modificar el ecosistema. Se podrán desarrollar todas las actividades permitidas en las categorías I y II, más las de aprovechamiento de cambio de uso de suelo con fines agropecuarios y/o forestales. Es decir, se pueden aplicar planes de Conservación de Bosques Nativos, de Manejo Sostenible de Bosques Nativos y de Cambio de Uso del Suelo.

La Ley 26.331 define al OTBN como la norma que, basada en los diez criterios de sustentabilidad ambiental, zonifica territorialmente a los bosques nativos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a las diferentes categorías de conservación y propone al OTBN como parte de una herramienta de planificación estratégica, que debe servir como “instrumento de planificación estratégica provincial, con el entendimiento de que el ordenamiento de los bosques nativos es un objetivo a alcanzar a través de un proceso continuo y progresivo”.

El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)[vii] definió el Ordenamiento Territorial como un proceso y una estrategia de planificación, de carácter técnico-político, con el que se pretende configurar en el largo plazo una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones de este, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos sectoriales de desarrollo. El OTBN se concreta en planes que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo” (Massiris, 1993).

El Decreto Reglamentario de la Ley 26.331( Nº 91/09, dictado el 13/2/09), dispone que el OTBN de cada jurisdicción deberá actualizarse cada cinco (5) años a partir de la aprobación del presente Reglamento, conforme las pautas que al efecto determine la Autoridad Nacional de Aplicación, con participación de las Autoridades Locales.

En este sentido, mediante la Resolución Nº 236/12 el COFEMA aprobó las pautas metodológicas para las actualizaciones de los OTBN (art. 1). En su introducción interpretó que: “El plazo de cinco años en el que deberán actualizarse los OTBN rige desde la sanción del acto administrativo de mayor jerarquía por el que el Ejecutivo Provincial da cumplimiento al artículo 6° de la Ley 26.331, pudiendo este plazo ser menor al citado pero no superior. En este último caso la restricción impuesta por el artículo 7° vuelve a regir durante el período posterior al vencimiento hasta la sanción del nuevo OTBN”.

La normativa establece que la actualización periódica de los OTBN deberá realizarse teniendo en cuenta el concepto de no regresividad en materia ambiental, que consiste en que la normativa ambiental no debe ser modificada si esto implica retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad. De esta forma se evita que los avances logrados en la elaboración de los OTBN se pierdan o se vean afectados por retrocesos en la materia, lo cual puede tener como consecuencia, que se produzcan daños ambientales irreversibles o de difícil reparación.

Asimismo, los cambios que se propongan en las actualizaciones de los OTBN no deberán representar variaciones significativas que disminuyan los niveles de conservación alcanzados. Todo cambio deberá ser el resultado de mejoras técnicas sustanciales y/o de mayor disponibilidad de información”.

El Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en la provincia del Chaco

 

Figura 5: Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN), Chaco; Año 2010.

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Forestal. Ministerio de Producción Industria y Empleo

La autoridad de aplicación de la ley de bosques en la Provincia del Chaco es el Ministerio de la Producción y el Desarrollo Económico Sostenible, en particular la Subsecretaria de Desarrollo Forestal a través de la Dirección de Bosques Provincial. Esta dirección, es la encargada de gestionar los permisos, aprobar los distintos planes previstos por la ley y auditar el sector forestal de la provincia desde el sector de producción primaria, donde se práctica el manejo y aprovechamiento forestal, hasta el sector Industrial, donde se le agrega valor al recurso maderable de las diferentes especias nativas, generando información valiosa de la trazabilidad de todo el sector.

El primer OTBN provincial fue aprobado en 2009 con la finalidad de atenuar el proceso de deforestación y disminuir el desperdicio de madera y los incendios forestales mediante la sanción de la ley 1762-R (antes Ley N° 6.409). En la misma se establece la zonificación del territorio, que delimita la producción forestal provincial según se observa en la figura 5.

En el año 2013, se incorpora a La Estancia La Fidelidad como Reserva Natural en la zona roja del OTBN sancionado en el año 2009, como resultado de la modificación efectuada por la Ley N° 7.238. EL mapa del OTBN 2009 se modificó según se observa en la figura 6, con la incorporación de una superficie de 148.903,70 hectáreas, señaladas en color naranja solo a efectos de identificar a simple vista la modificación en el mapa, dado que como se mencionó anteriormente, esta nueva superficie se incluye a la CATEGORIA 1- Zona Roja.

Figura 6: Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN), Provincia del Chaco; Año 2010. Con la incorporación de la Estancia la Fidelidad en 2013.

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Forestal. Ministerio de Producción Industria y Empleo

Dado que el OTBN provincial fue sancionado a fines de 2009, correspondía su actualización a partir de fines del año 2014, siguiendo el plazo de 5 años establecido en el decreto reglamentario de la Ley Nacional de Bosques 26.331.

Sin embargo, el OTBN no fue actualizado y a raíz de este retraso, en octubre del año 2020, a partir de una medida cautelar presentada por una organización ambientalista, la justicia resolvió hacer lugar dicha medida cautelar innovativa y ORDENAR a la Subsecretaría de Desarrollo Forestal, la inmediata suspensión de todo permiso y/o autorización de aprovechamiento y/o cambios de uso de suelo o desmonte, en cualquier estado de ejecución en que se encuentre, desde el mes de diciembre del año 2014 hasta tanto no actualizara su ordenamiento territorial.

Esta medida tuvo implicancias negativas sobre el territorio y sobre los bosques nativos de la provincia. Esto se debe a que, ante la suspensión de los desmontes legales, en el marco de la ley, establecidos en las zonas verdes de bajo nivel de conservación, los no cesaron y comenzaron a hacerse de manera ilegal sin respetar el ordenamiento territorial de los bosques y las categorías de conservación, desde finales del 2020, cuando se establece la medida cautelar. Dado que desde ese momento no se desarrolló la actualización del OTBN que permitiría regularizar la situación.

El proceso de actualización mediante normativa tuvo lugar recién a principios del año 2024 a partir de la sanción de la ley 4005-R que establece el nuevo mapa de OTBN provincial según como puede observarse en la figura 7.

Figura N°7: Actualización del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN), Provincia del Chaco; Año 2024

Fuente: Ley 4005-R de actualización del Ordenamiento territorial de los Bosques Nativos.

Esta ley aun no fue reglamentada, y presenta algunas controversias en la comunidad local debido fundamentalmente a dos factores. Por un lado, diversas organizaciones de la sociedad civil establecen irregularidades en el proceso participativo, donde se debe discutir mediante audiencias públicas el nuevo ordenamiento entre los diferentes actores de la comunidad, tal como se prevé en la normativa nacional. Y por el otro respecto a que varios actores de la comunidad plantean que la actualización del OTBN actual no respeta el concepto de no regresividad en materia ambiental, que consiste en que la normativa ambiental no debe ser modificada si esto implica retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad. Respecto al ultimo punto, la controversia se encuentra particularmente en la conversión de zonas amarillas de mediano de valor de conservación a zonas verdes de bajo valor de conservación. Estas discusiones de dan sobre todo sobre la zona de la provincia en la que se identifica mayor presión para la expansión de la frontera agrícola, y donde se detectaron la mayoría de los desmontes ilegales en los últimos 4 años, que se encuentra señalada con un círculo en la figura 8.

Figura N°8: Comparación de los OTBN de la provincia del Chaco.

Fuente: Elaboración propia en base al OTBN de la ley 1762-R de 2009 y la Ley 4005-R de 2024.

 

Los desmontes en la provincia del Chaco

Figura 9: Deforestación en el Chaco Seco. Periodo 1976-2022

Fuente: Proyecto de monitoreo de deforestación en el chaco seco http://www.monitoreodesmonte.com.ar/

La provincia del Chaco ha experimentado una significativa pérdida de bosques en las últimas décadas debido a los desmontes (Figura 9). Según datos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (2020), entre 1998 y 2018, el Chaco perdió aproximadamente 2.2 millones de hectáreas de bosques, lo que representa una reducción drástica en su cobertura forestal. Este fenómeno se ha visto impulsado principalmente por la expansión de la agricultura y la ganadería, actividades que demandan grandes extensiones de tierra. La deforestación en esta región es uno de los principales factores que contribuyen a la emisión de gases de efecto invernadero en Argentina (SAyDS, 2020).

El proceso de desmonte en Chaco no solo ha afectado la biodiversidad de la región, sino que también tiene profundas implicancias socioeconómicas. Estudios del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) (2019) indican que la deforestación ha alterado los medios de vida de las comunidades indígenas y rurales, quienes dependen en gran medida de los recursos forestales para su subsistencia.

Además, la pérdida de bosques ha incrementado la vulnerabilidad de la región a eventos climáticos extremos, como sequías e inundaciones, exacerbando los efectos del cambio climático. La degradación del suelo y la reducción de la capacidad de retención de agua son consecuencias directas de los desmontes, lo que impacta negativamente en la producción agrícola a largo plazo (INTA, 2019).

Figura 10: Evolución de la deforestación en la provincia del Chaco. Período 2001-2023

Fuente: elaboración propia en base a información provista por la Subsecretaría de Desarrollo Forestal.

 

Tal como se mencionó antes, a partir de la sanción de la medida cautelar del año 2020 que suspendía los permisos de Cambio de Uso del Suelo (CUS- desmonte legal controlado en zona verde de bajo nivel de conservación y con mayor potencial de uso productivo), para la expansión de la frontera agropecuaria, la cantidad de hectáreas de bosques nativos bajo desmonte ilegal comenzó a crecer desproporcionadamente (figura 10).

 En el marco del reglamento europeo el periodo de aumento de los desmontes ilegales en la provincia del Chaco coincide con el periodo que la UE establece como fecha de corte para evaluar los lotes de producción donde se originan los productos que se exportan al mercado de la Unión. Es decir, no podrán ingresar al mercado de la UE aquellos productos que se hayan elaborado en lotes que registren desmontes desde la fecha de corte (21-12-2020).

A los fines de cumplir el reglamento, no se diferencia si los desmontes son legales (mediante planes de Cambio de Uso de Suelo en el marco de nuestra ley Nacional de Bosques), o ilegales. Sin embargo, los desmontes legales, se ajustan a derecho y están autorizados y fiscalizados por la autoridad de aplicación, lo que permite la trazabilidad de la madera proveniente de estos CUS y el seguimiento y control de los impactos. Al contrario de lo que sucede con la madera proveniente de desmontes ilegales, no cuenta con ningún tipo de trazabilidad, no se ajusta a derecho, y sus impactos difíciles de controlar y mitigar.   

Figura 11: Geolocalización de las detecciones de desmontes ilegales 2019-2023

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Forestal Chaco. (2024). Departamento de Geo información de los Recursos Forestales.

En este aspecto, el crecimiento desproporcionado de los desmontes ilegales luego del 31 de diciembre de 2020 se constituye como una desventaja para el Chaco, dado que nos posiciona ante los operadores internacionales como una provincia con alto riesgo de producir productos o productos básicos que no estén libres de deforestación o que no se ajusten a la legislación del país. Esto podría traducirse mayores restricciones al acceso del mercado de la unión, mayor control y mayores exigencias sobre el Sistema de Diligencia Debida. 

Otra de las implicancias negativas de los desmontes ilegales es que restringen la superficie productiva y la materia prima, para la elaboración de productos que puedan ser colocados en el mercado internacional. 

En la figura 11, es posible observar en colores rojo, amarillo y lila los puntos geolocalizados de las detecciones de infracciones desde el 2021 al 2023. Tanto, la producción de soja que se realice en estas zonas como los productos forestales elaborados en el marco aprovechamiento de la madera de estos desmontes, no podrá comercializarse al mercado de la Unión porque incumple con el reglamento y con la premisa de cadena de suministro libres de deforestación y degradación forestal. 

Comentarios Finales

La sanción del Reglamento (UE) 2023/1115 por parte del Parlamento Europeo tiene profundas implicancias para la provincia del Chaco, particularmente en el sector forestal y agropecuario. Este reglamento, establece que a partir del 30 de diciembre de 2024, las grandes empresas deberán cumplir con los nuevos estándares para poder ingresar sus productos al mercado europeo. A partir del 30 de junio de 2025, esta obligación también se extenderá a las pequeñas y medianas empresas (pymes). Esta normativa busca asegurar que los productos consumidos en la Unión Europea no contribuyan a la deforestación ni a la degradación forestal, y es un paso significativo en los esfuerzos globales por mitigar el cambio climático y la pérdida de biodiversidad.

La provincia del Chaco enfrenta un desafío considerable en cuanto al avance de la frontera agropecuaria, tanto por el del desmonte legal, en el marco de la ley, como por el avance del desmonte ilegal. 

Los desmontes ilegales no solo perjudican a los ambientes naturales y a la biodiversidad de los ecosistemas, sino que también tienen implicaciones económicas negativas que retroalimentan prácticas destructivas de nuestros recursos naturales. 

La provincia se enfrenta al crecimiento sostenido de los desmontes ilegales, que se intensifico desde la implementación la medida cautelar en diciembre de 2020, mediante la cual se suspendieron los planes de Cambio de Uso de Suelo (CUS). Esta medida, destinada a detener la expansión agrícola en áreas con bosques nativos, tuvo el efecto contrario, intensificando los desmontes ilegales.

Esto provoca grandes distorsiones en el sector forestal, asociado a las perdidas de sostenibilidad sobre el recurso maderable y la desvalorización del bosque nativo en pie. El aumento de desmontes ilegales genera un sobre stock de madera nativa, lo que provoca una caída de su precio. Esto desincentiva a los productores forestales al aprovechamiento sostenible de la madera a partir de prácticas silvícolas sustentables, dado que no pueden competir contra el precio mas bajo de la madera de desmonte. 

En el desmonte ilegal no se extrae la madera conforme lo plantea la normativa vigente, que prohíbe el uso de cadenas para los desmontes, debido a que este proceso daña las fibras de la madera provocando una pérdida de calidad y limitando su utilización, en el mejor de los casos, como leña o en actividades de industrialización con menor valor agregado (como la producción de carbón) o en actividades altamente concentradas (como la producción de extracto de quebracho); o en el peor de los casos, la madera se destruye y se quema. 

Estas distorsiones benefician a un reducido y concentrado número de empresas que ven depreciados sus costos de materia prima. La desvalorización del recurso maderable configura procesos desiguales en la distribución de los ingresos, en detrimento de las comunidades rurales y los productores forestales. Estas distorsiones empobrecen a gran parte del sector y fomentan el desarraigo rural y el avance de la frontera agrícola por sobre el bosque nativo. Reproduciendo un circulo vicioso de empobrecimiento, perdida de sostenibilidad y sustentabilidad productiva y destrucción de nuestros recursos y ambientes naturales.  

Por otro lado, los productos originados en lotes que han sido deforestados legal (CUS- en el marco de la ley) o ilegalmente desde el 21 de diciembre de 2020 no podrán ser comercializados en la Unión Europea, lo que restringe el acceso a uno de los mercados más importantes y exigentes del mundo. Esto afecta directamente a la producción de soja y a productos forestales, que constituyen una parte significativa de las exportaciones de Chaco. Además de limitar aun mas las posibilidades provinciales de fortalecer la cadena cárnica (ganadería y frigoríficos) con destino de exportación. 

En este aspecto es crucial El Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos (OTBN). En la provincia del Chaco ha sido un tema de controversia y desafío dado que la actualización del OTBN, no se había realizado desde 2009, y fue finalmente abordada en 2024 con la sanción de la ley 4005-R. 

Sin embargo, esta actualización ha generado polémica entre los actores relacionados al sector, principalmente debido a la percepción de que no se respetaron adecuadamente los procesos participativos y que se podría estar retrocediendo en términos de protección ambiental, especialmente en áreas donde hay una mayor presión para la expansión agrícola.

En este sentido, la Ley Nacional de Bosques propone al OTBN como una herramienta de planificación estratégica fundamental. Sin embargo, la reciente actualización del OTBN, que transforma zonas amarillas de mediano valor de conservación en zonas verdes de bajo nivel de conservación, tiene importantes implicaciones en términos de habilitar estas áreas para la expansión de la frontera agrícola mediante planes de cambio de uso de suelo (desmonte legal).

Estas características van en contra mano de la tendencia mundial. En un contexto global donde la preocupación por reducir la huella de carbono y mitigar el cambio climático es cada vez mayor. Las crecientes restricciones internacionales, como el nuevo reglamento europeo sobre cadenas de suministro libres de deforestación y degradación forestal, limitan la comercialización de productos agrícolas, ganaderos y forestales provenientes de áreas deforestadas. 

En consecuencia, aunque el OTBN podría facilitar el desarrollo agrícola local a corto plazo, se enfrenta a restricciones comerciales internacionales también en el corto y mediano plazo (diciembre de 2024 o junio de 2025). 

Esto pone de manifiesto la necesidad de equilibrar el desarrollo económico con la conservación ambiental para asegurar la sostenibilidad y viabilidad económica, social y ambiental a largo plazo, en línea con las crecientes demandas globales de productos sostenibles.

Es crucial que las autoridades locales trabajen en conjunto con los productores para mejorar la trazabilidad y la legalidad de la actividad productiva. Esto podría incluir la implementación de sistemas de monitoreo más efectivos y la promoción de prácticas agrícolas y forestales sostenibles que cumplan con los estándares internacionales. 

En este aspecto, las restricciones impuestas por el reglamento europeo podrían tener un impacto significativo en la economía de Chaco. La provincia depende en gran medida de la exportación de productos agrícolas y forestales, y la pérdida de acceso al mercado europeo podría resultar en una disminución de ingresos para los productores y una reducción en la competitividad de la región. Es necesario que se busquen alternativas de adaptación y reconversión productiva. 

Por otro lado, esta situación presenta una oportunidad para que la provincia del Chaco adopte prácticas más sostenibles y se posicione como un líder en la producción de productos libres de deforestación. Al alinearse con las normativas internacionales, Chaco no solo protegerá sus recursos naturales, sino que también mejorará su reputación internacional y podrá acceder a mercados que valoran la sostenibilidad y la responsabilidad ambiental. Posibilitando la revalorización de los recursos maderables y del bosque en pie, manejado a partir de buenas prácticas forestales, de manera sostenible y sustentable.

En conclusión, la sanción del Reglamento (UE) 2023/1115 tiene implicancias profundas y complejas para la provincia del Chaco. Si bien presenta desafíos significativos, especialmente en términos de cumplimiento y acceso a mercados, también ofrece una oportunidad para que la región adopte prácticas más sostenibles y responsables. La colaboración entre autoridades, productores y la comunidad es esencial para superar estos desafíos y aprovechar las oportunidades que se presentan. La provincia debe trabajar en fortalecer su marco regulatorio, mejorar la trazabilidad de sus productos y promover prácticas sostenibles para asegurar el desarrollo económico sostenible y sustentable.

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[i] Según el artículo 2 del Reglamento UE 2023/1115, se entenderá por «deforestación», la conversión de los bosques para destinarlos a un uso agrario, independientemente.

[ii] Según el artículo 2 del Reglamento UE 2023/1115, se entenderá por «productos pertinentes», los productos enumerados en el anexo I del reglamento que contienen, hayan sido alimentados o hayan sido elaborados utilizando materias primas pertinentes: ganado bovino, cacao, café, palma aceitera, caucho, soja y madera.

[iii] VAB: el valor agregado bruto a precios básicos se define como la producción valorada a precios básicos restando el consumo intermedio valorado a precios de comprador (INDEC, 2016).

[iv] El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) es el organismo de las Naciones Unidas para evaluar la ciencia relacionada con el cambio climático. Fue creado en 1988 para facilitar evaluaciones integrales del estado de los conocimientos científicos, técnicos y socioeconómicos sobre el cambio climático, sus causas, posibles repercusiones y estrategias de respuesta. Desde sus inicios, ha preparado cinco informes de evaluación que constantes de varios volúmenes, actualmente se encuentra es su sexto ciclo de evaluación (IPCC, 2024). 

[v] Se entiende por cambio climático a las variaciones significativas y duraderas en los patrones del clima global y regional a lo largo del tiempo. Estas variaciones pueden incluir cambios en la temperatura, las precipitaciones, y la frecuencia e intensidad de fenómenos meteorológicos extremos como huracanes, sequías, e inundaciones. EL mismo puede darse por causas naturales como los ciclos solares (variaciones en la actividad solar); erupciones volcánicas (liberación de grandes cantidades de partículas y gases a la atmósfera); variaciones orbitales (cambios en la órbita de la Tierra alrededor del sol); y por causas Humanas, asociadas a la emisión de gases que intensifican el efecto invernadero (dióxido de carbono, metano y óxidos de nitrógeno), debida a la quema de combustibles fósiles, la deforestación y ciertas prácticas agrícolas; la deforestación (reducción de bosques que absorben carbono) y la industrialización (procesos industriales que emiten contaminantes a la atmósfera).

[vi] La mencionada reglamentación promovió cambios sustanciales en la legislación provincial forestal introduciendo aspectos claves que modificaron el cuadro de situación de los Bosques Nativos del Chaco, vigente al año 2004. En primer lugar, a partir de la sanción de la Ley N° 26.331, se suspendió la extensión de permisos de manejo forestal o cambio de uso del suelo (restricción que se extendió hasta el año 2010), en el mes de noviembre de 2009 se sancionó la Ley provincial N° 6409/09 (actual Ley 1762-R) y en el año 2010, se publicó su Decreto Reglamentario N°932/10.

[vii] El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) es un ámbito de concertación de políticas ambientales, en el cual los representantes de las diversas jurisdicciones se expiden a través de acuerdos y normas como Resoluciones y Recomendaciones, consensuadas, acordadas y suscritas en el marco de las Asambleas Ordinarias y Extraordinarias. Tiene su origen en un Acuerdo Federal, instrumentado en su respectiva Acta Constitutiva y reconoce como antecedente directo el Pacto Federal Ambiental de 1993. De acuerdo con lo establecido en el Art. N° 39 del Acta Constitutiva de 1996, es un sujeto de derecho público, constituido por las provincias signatarias; las que adhieran en el futuro; el Estado Nacional, y la actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires.