Evaluación de Impacto Ambiental: ¿herramienta para la sustentabilidad o formalidad política?

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Por: Silvio MonteleoneSilvio Monteleone

Ingeniero Agrónomo de la FAUBA, ex integrante del plantel profesional –área técnica- de la Dirección de Bosques, dependiente de la Subsecretaría de Recursos Naturales. Tesista en la Maestría en Gobierno y Economía Política de la Escuela de Gobierno de la Provincia del Chaco.

Validez de su aplicación en el bosque nativo Chaqueño (2009-2021)

 

La indiscriminada explotación a la que han sido sometidas grandes extensiones de bosques nativos, es un tema que actualmente es motivo de inquietud a nivel mundial. La importancia de los bosques en términos medioambientales no admite la más mínima discusión y América Latina constituye una zona de particular preocupación por la riqueza aún prístina de gran parte de su superficie bajo cubierta boscosa.

En efecto, en el continente se encuentran vastas extensiones de tierras ocupadas por formaciones nativas de monte; una de ellas es la correspondiente al Gran Chaco Americano. Esta ecorregión[1] de 1.066.000 km2, la segunda en importancia después de la Amazonia, alberga una amplia variedad de ambientes que la convierten en un área clave para la conservación de la biodiversidad. En Argentina se encuentra el 62,19% de esa superficie, es decir, unas 66.000.000 de hectáreas (Avellaneda, 2016). De las 12 provincias sobre las cuales se extiende, la del Chaco es la principal, con aproximadamente 5.000.000 de hectáreas.

La trascendencia de los bosques por lo que representan en términos ambientales, ¿tiene? en la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), una herramienta que actuaría –en términos hipotéticos- como soporte para el manejo sustentable de los mismos. La EIA es de exigencia obligatoria por parte de la Autoridad Local de Aplicación (ALA), pero, al mismo tiempo, es un instrumento que plantea serias objeciones en cuanto a si constituye una real función de apoyo al desarrollo sustentable o es una más de las tantas formalidades procedimentales que se utilizan para sortear escollos contrarios a intereses políticos y económicos.

Este artículo pretende ser un aporte para esclarecer esa duda o por lo menos para actuar como disparador para otras búsquedas relacionadas con el asunto. El camino elegido es el de seleccionar las etapas o fases de la EIA que se revelan como las más explicativas del proceso, analizarlas y determinar luego su utilidad práctica; más allá de la teórica que, a priori, siempre es favorable.

La posibilidad de contar con información procedente de fuentes primarias obtenida en forma directa y recopilada durante un extenso período de tiempo, a lo que se agrega una actividad profesional Institucional vinculada durante muchos años en forma casi exclusiva al análisis de presentaciones de proyectos o planes que requieren el complemento de una EIA, no cabe duda que actuaron como motivadores y facilitadores de la investigación que se pretende abordar.

 

Acerca de los Estudios de Impacto Ambiental y de la Evaluación de Impacto Ambiental. Una breve aclaración

 

Al principio de este artículo nos referimos a la Evaluación de Impacto Ambiental como una cuestión procedimental. En efecto, este proceso presenta diferentes instancias a cumplimentar ante las autoridades administrativas -son cinco en total[2]– y cada una de ellas requiere ir acompañada de la documentación pertinente. Así, el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) es una de ellas y, si bien el EsIA es la parte más importante, la más voluminosa y extensa y la que contiene las valoraciones de los impactos ambientales, no debe confundirse con la EIA; el EsIA es parte de esta última.

 

I. La Evaluación de Impacto Ambiental: no todo lo que brilla es oro

Cualquier intervención del hombre sobre el entorno produce efectos que pueden afectarlo positiva o negativamente y constituye la fundamentación de la EIA; “…un instrumento de gestión cuya base de sustentación se encuentra en las políticas preventivas hacia el medio ambiente que adoptan los gobiernos nacionales, provinciales y locales” (Echechuri, 2020, p. 22). Una EIA es una herramienta que permite establecer relaciones causales, efectuar valoraciones, prevenir impactos ambientales y contribuir a la toma de decisiones (Echechuri, 2020, p. 25-26).

En Argentina, en el año 2002, la ley General de Ambiente incorpora la figura de la EIA y la obligatoriedad de su presentación: “Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución” (Ley 25.675, art. 11).

Así, la EIA vendría a significar una síntesis de la respuesta que había que brindar para evitar o disminuir los impactos negativos derivados de la actividad antrópica sobre el medio ambiente. Una respuesta que comienza a gestarse tibiamente en el último tramo del siglo pasado (año 1970), cuando la EIA se incorpora como informe anexo en la presentación de proyectos de inversión (Echechuri, 2020, p. 22), hasta su consolidación a fines de siglo y como fruto de los compromisos emanados de la Cumbre de Río en 1992[3].

Sin embargo (y esto es lo que se pretende destacar), aún con todo lo bueno que representa la EIA como dispositivo de gestión ambiental, también adolece de aspectos cuestionables. Dicho de otra manera, la EIA es un excelente escudo para los gobiernos y muy funcional a sus objetivos políticos, toda vez que les permite “responder a la mayor sensibilidad ambiental de la población, invirtiendo en imagen verde” (Greer, J. y Bruno, K., 1996, como se citó en Naredo, s.f., p. 16). Del mismo modo, y continuando con el razonamiento de Naredo (s.f.; p. 16) es útil para “…alejar los problemas de la vista de la población y de presentar las entidades, los procesos y los productos como respetuosos con el medio ambiente”.

El problema planteado no es caprichoso. Ferrari (2012, p. 16-17), habla de la “escasa información respecto al valor económico que generan los pasivos ambientales de los proyectos” y de que “La Consulta y Audiencia Pública es el tema más controvertido de la legislación ambiental de la EIA”, constituyendo esta forma de participación uno de los temas tal vez más discutidos del proceso. De igual manera, Ciganda (2017, p. 4 y 17) se refiere a dificultades respecto a la calidad de su aplicación, de la efectividad de su uso como herramienta de gestión para el desarrollo sustentable y de deficiencias que limitan su credibilidad y utilidad para la toma de decisiones. Pope et al (2013), también citado por Ciganda (2017, p. 17), “resaltan la relevancia de que la práctica de [la] EIA incorpore y/o profundice conceptos como dinámica de sistemas, resiliencia y servicios ecosistémicos”. Por otra parte, Lawrence (2005, p.25) destaca, entre varios aspectos negativos, que “Los procesos prácticos de EIA tienden a no estar bien adaptados a cambios importantes con implicaciones a largo plazo” o que “La sustancia ambiental se integra solo como un medio y solo en respuesta a presiones externas”.

A nivel jurisprudencial, también se pueden encontrar antecedentes. Tal es el caso del fallo «Mamani, Agustín P. y otros c. Estado Provincial- Dirección Provincial de Políticas Ambientales y Recursos Naturales y la Empresa Cram SA» (Corte Suprema de Justicia. Secretaría de Juicios Ambientales. Proceso N° 318/2014). Al respecto expresan Fernández, C. y Sabsay, D. (2017, Ítem II, p. 3) “…en reiteradas ocasiones este análisis [la EIA] es superficial pues, al igual que la audiencia pública, son concebidos por las empresas, consultoras y autoridades de aplicación de la normativa ambiental como obstáculos para el progreso de obras o actividades riesgosas”. Asimismo, en otro acápite Fernández, C. y Sabsay, D. (2017, Ítem III, p. 4) hacen mención a lo siguiente: “. Precisamente, la Corte Suprema observa que las irregularidades del procedimiento de evaluación de impacto ambiental son relevantes al punto de significar una gravedad tal que justifica nulificar las autorizaciones brindadas por la Dirección Provincial de Políticas Ambientales y Recursos Naturales de la provincia de Jujuy”.

Otro aspecto muy importante de la EIA, ya no solo como una instancia significativa de la misma sino, además, como componente indispensable en toda política pública, por su carácter democratizador, es el referido a la participación pública. Un concepto sustancial también explícito en la mencionada Agenda 21, en la cual se reconoce la importancia de la participación ciudadana como transcendental en asuntos vinculados con el desarrollo sostenible. Sobre esta materia, una de las causales de la nulidad expresadas por la CSJN en el fallo citado por Fernández, C. y Sabsay, D. (2017, Ítem III, p. 4) es, precisamente, la no celebración previa de audiencias públicas y que, asimismo, las autoridades deben velar porque ello ocurra en conformidad a lo que expresan los art. 19, 20 y 21 de la Ley General de Ambiente y también que “La forma [la EIA], al establecer un procedimiento determinado —instancia de participación ciudadana— actúa como límite de cara a la discrecionalidad estatal”. Se entiende que lo anterior podría ser objeto de cuestionamiento porque se trata de un caso en particular. No obstante, la participación de la sociedad en una audiencia pública como observadora pasiva del proceso, tal el carácter no vinculante de las mismas, también es puesta en tela de juicio por otros autores. Por ejemplo, es el caso de Morgan (2012, p. 6 y 7), que cita a Hartley y Wood (2005, p. 333), quienes identifican ocho barreras principales que impiden una adecuada participación pública, entre las cuales se destacan el suministro deficiente de información, la deficiente ejecución de los métodos de participación y la escasa educación ambiental. Por eso, Morgan (2012, p. 7) sostiene que la participación de los actores involucrados continúa siendo una de las principales debilidades del sistema de EIA y que la eficacia de la EIA, depende más de la consideración de perspectivas de valoración, de procesos colaborativos y de relaciones de poder entre actores, que de modelos mecanicistas orientados al proceso.

En este contexto, que no se agota en los autores citados, es en el que surgen las dudas acerca de la confiabilidad de estos estudios y que nos regresan a la pregunta inicial acerca de si la EIA constituye un mecanismo funcional para resolver problemas ambientales o si simplemente tiene un valor utilitario. Así, sobre esta base, es que se pretende, sino una conclusión, una aproximación al cuestionamiento que plantea valerse de las EIA para resolver el problema del aprovechamiento ambientalmente sostenible del bosque nativo chaqueño; con toda la dimensionalidad que este tema representa.

 

II. De lo general a lo particular: los bosques en el marco de la EIA

Entonces, desde el momento que la EIA es un instrumento de gestión pública de uso común y obligatorio en todo proyecto que comprometa al ambiente o que pueda producir una afectación sobre este, las críticas o dudas que puedan plantearse a nivel general se hacen extensivas a todo el universo de casos que requieran su aplicación. Es decir, todo lo que se ha planteado en párrafos anteriores con respecto a la EIA es válido para todo tipo de proyectos (mineros, de infraestructura, de turismo, hidráulicos, de localización de plantas nucleares, etc.). Sin embargo, en esta ocasión, la atención está puesta en los proyectos que apuntan a la explotación “sustentable” del bosque nativo (léase desmonte), con sus variados fines y variadas prácticas para convertir el monte en tierra desprovista de impedimentos para desarrollar actividad agrícola o agrícola-ganadera.

La Ley Nacional N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos o comúnmente llamada Ley de Bosques, establece como servicios ambientales a los beneficios tangibles e intangibles, generados por el bosque nativo, necesarios para el concierto y supervivencia del sistema natural y biológico y para mejorar y asegurar la calidad de vida de los habitantes de la Nación. Entre los más importantes se encuentran, la regulación hídrica, la conservación de la biodiversidad, la conservación del suelo y de la calidad del agua, la fijación de emisiones de gases con efecto invernadero, la contribución a la diversificación y belleza del paisaje y la defensa de la identidad cultural[4].

Como vemos, la ley sintetiza de manera categórica la importancia que revisten los bosques, de lo que se desprende la necesidad de conservarlos o de explotarlos racionalmente de manera que no se produzca alteración o de que esta sea la mínima posible; a tono con el concepto de desarrollo sostenible acuñado por primera vez en 1987 en el Informe Brundtland, que definió la sostenibilidad como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”[5]. El artículo N° 41 de la Constitución Nacional respalda el citado informe, en el cual se refiere, específicamente, a que las actividades productivas que se lleven a cabo no deben comprometer el derecho de generaciones futuras[6].

La ley 26.331, antes señalada, está llamada a ser un importantísimo recurso legal para la protección de este bien considerado patrimonio nacional que son los bosques nativos, cuya relevancia es insoslayable y, sin embargo, escasamente mensurable por el común de la sociedad. Zamora (2016, p. 20), en un interesante trabajo sobre desmontes expresa lo siguiente: “Las personas han perdido el interés hacia el cuidado de la naturaleza, lo que ocasiona la falta de conocimiento de lo que la destrucción de los bosques nativos implica. Se ha olvidado la importancia que tiene la existencia de estos espacios verdes para las generaciones actuales y venideras”. Y agrega Zamora (2016, p. 42) que las causas de la pérdida de vastas extensiones de bosques, tienen en la falta de información y en el marcado desinterés popular a sus principales responsables y que, mientras se ignore todo lo que este recurso significa en términos ambientales, se le reste importancia y no exista una cabal toma de conciencia del problema que genera, las posibilidades de anteponer los beneficios económicos por sobre los efectos negativos derivados del deterioro ambiental, seguirán en aumento; con las obvias consecuencias negativas que ello implica.

Lo expresado en el párrafo anterior, de alguna manera se ve abonado por una realidad que contrasta con las exigencias que demanda la práctica. En efecto, una serie de factores confluyen para que esto sea considerado de esta manera: una creencia generalizada de que la EIA forma parte de un trámite administrativo engorroso a superar de cualquier modo y con el mínimo esfuerzo y la falta de un verdadero compromiso ambiental por parte de los agentes socioeconómicos que intervienen en el proceso, aspecto sobre los cuales a la Administración Pública le cabe una gran responsabilidad en cuanto a rechazar los estudios de calidad deficiente o manipulados y que en la práctica no se da, ya sea por la ineficiencia misma del proceso, por la falta de compromiso mencionada o por la incapacidad para juzgarla técnicamente (Gómez Orea y Gómez Villarino; 2013, p. 25).

 

 

Una posible solución a este problema la podría brindar una nueva disciplina orientada a encontrar respuestas para valorar cuantitativamente los bienes y servicios ambientales: la economía ambiental.

El tema ambiental, de por sí ya es algo muy complejo, tanto para definir como para manejar y mucho más cuando de lo que se trata es de elementos intangibles como los bienes y servicios ambientales, de los que los bosques son proveedores privilegiados. Una EIA requiere de una presencia multidisciplinaria para abordar esa complejidad -si lo que se pretende es hacer una presentación libre de oportunistas con déficit de conocimientos, carentes de información, de criterios y de falta de compromiso profesional (Gómez Orea y Gómez Villarino; 2013, p. 25)- lo cual, en la práctica no se cumple.

Con respecto a esto último, Casalderrey (2017, p. 152) dice que: “En línea con la economía ambiental, el primer paso era lograr que los servicios ambientales entren al mercado; establecer las ´funciones de mercado´ de los bosques nativos”. Lo anterior supone, primero, realizar un relevamiento de los aspectos biofísicos y socio-económicos de la zona y segundo, un análisis costo-beneficio para el corto, mediano y largo plazo, considerando las consecuencias actuales y futuras de las actividades antrópicas en la zona.

 

III. Las etapas del proceso de EIA

Hasta ahora se ha hablado de la EIA en forma general, no obstante, lo que motiva a cuestionar la validez de este instrumento son algunos aspectos de este dispositivo. La EIA es un proceso y, como tal, se lo puede diferenciar en partes, cada una con sus singularidades. Ahora bien, antes de entrar de lleno a comentar las que se consideran mayormente vinculadas con el tema en discusión y para un mejor entendimiento del porqué de este planteo, es útil conocer los lineamientos de una EIA; es decir, las premisas básicas que determinan la efectividad y eficiencia en la implementación de esta herramienta.

Un completo listado de las mismas las podemos encontrar en la Guía Para El Proceso De EIA confeccionada por ARPEL (s.f.) y son las siguientes:

• Integrar las consideraciones ambientales y sociales al proceso de planificación del desarrollo, al mismo tiempo que se introducen otros factores económicos, financieros, técnicos y de ingeniería.
• Evaluar las interacciones proyecto-medio ambiente e identificar los efectos adversos o potencialmente indeseables antes de que ocurran.
• Desarrollar medidas mitigantes apropiadas, designadas para reducir o eliminar los efectos ambientales adversos.
• Permitir que la identificación de los efectos potenciales adversos importantes desempeñe un papel importante en el proceso de toma de decisiones, en cuanto a si proseguir o no con la implementación del proyecto o en qué forma hacerlo.
• Desarrollar e implementar programas de monitoreo diseñados para (a) medir la precisión de las identificaciones del impacto y su magnitud y, (b) la efectividad de toda medida mitigante incorporada para minimizar los efectos ambientales indeseables.
• Registrar las conclusiones principales del proceso de revisión ambiental en forma clara y objetiva.
• Realizar todo el proceso de evaluación del impacto ambiental de una manera tal que se ofrezcan amplias oportunidades de participación del público y de revisión.

Como se puede apreciar, la EIA contiene preceptos de base muy sólidos, tan sólidos que a nadie se le ocurriría dudar de su aptitud para cumplir con el fin para el que fue concebida. Sin embargo, y esto hay que destacarlo, lo que ponemos en discusión no es la herramienta per se sino el uso que se la da a la misma, que no es lo mismo y que es lo que en definitiva termina invalidándola.

En líneas generales, ahora ya entrando de lleno en el componente de la EIA que señalamos como más importante, el EsIA, podemos decir que está compuesto, como mínimo, por la siguiente información. Una primera parte, que contiene el resumen general, la descripción general del proyecto y el diagnóstico ambiental o descripción actual del medio ambiente -en la que constan los informes de clima, suelo, agua, flora, análisis socio-económico, poblacional, etc.- en el área de influencia del plan. Una segunda, que es la referida al proyecto propiamente dicho; correspondiendo en este caso una descripción minuciosa del mismo. Y, por último, la que atañe a la descripción de los impactos ambientales -para este fin se dispone de diferentes propuestas- y su valoración, para los cual también existen diversas metodologías. Asimismo, en esta última sección, contiene el Plan de Gestión Ambiental (PGA), en el que se detallan las medidas de prevención, de mitigación, de corrección o de compensación y los programas de monitoreo ambiental que deberían llevarse a cabo. De hecho, el PGA debe ser ejecutado y documentado por el solicitante del plan y supervisado por la Autoridad Local de Aplicación (ALA).

Luego, una vez confeccionado el EsIA por el promotor del proyecto, este pasa a una segunda etapa que es la presentación para su análisis por parte de profesionales del área técnica de la Dirección de Bosques (DB); los que pueden aprobarlo o rechazarlo. Así, en el caso de ser aprobado, pasa a una instancia posterior [“participativa”] en la que se realiza una convocatoria a una audiencia o consulta pública que, de no mediar objeciones de peso que ameriten alguna revisión, continua el trámite para su aprobación por parte de la ALA, que en la Provincia de Chaco corresponde a un área que depende del Ministerio de Producción. Esta última, finalmente, emite la Declaración de Impacto Ambiental que sirve como habilitación para iniciar la ejecución del proyecto.

Entonces, si a los lineamientos que fueron detallados en un párrafo anterior se suman todos los ítems procedimentales, menos dudas caben todavía acerca de la verosimilitud de una EIA. Sin embargo, una vez más, parece que existe una contraposición entre lo que expresa la teoría y lo que se constata en la práctica.

 

IV.El proceso y sus ¿falencias?

Probablemente, en virtud de que el término falencias hace referencia a engaño o error, sería más conveniente hablar de debilidades observadas durante algunas etapas del proceso de EIA; lo cual, además, alivianaría la crítica y la tornaría más colmada de objetividad. Pero ¿cuáles son esas etapas? Pues bien, son las que veremos a continuación. No obstante, vale que hagamos antes una aclaración y es que, contrariamente a lo esperado y que es norma, esta vez decidimos comenzar el análisis de atrás para adelante en un orden inverso de importancia, es decir, de menor a mayor, tal vez porque consideramos que, si la EIA tuviera una mayor consistencia inicial, lo del final tendría menos relevancia.

 

IV.1. La participación ciudadana

Se había mencionado antes que una de las etapas del proceso de EIA son las audiencias o consultas públicas, definidas como procesos participativos, no vinculantes y obligatorios, tal cual se establece en los art. 19, 20 y 21 de la Ley General de Ambiente[7]. Arceo (s.f.), expresa que esta instancia no debe reducirse a poner en debate aspectos meramente técnicos y opiniones de expertos, sino que deben servir para escuchar opiniones y mejor fundar una decisión por parte de la ALA la cual, si se aparta de estas objeciones, debe fundamentar con mucha minuciosidad el porqué de la misma.

Vale destacar que, de todos los aspectos señalados, lo único que se cumple en las audiencias o consultas públicas convocadas por la Dirección de Bosques de la Provincia de Chaco, es su obligatoriedad. La experiencia personal, luego de muchos años de participación activa como miembro del equipo técnico, así como también la opinión expresada por gente vinculada al quehacer, permiten confirmar la veracidad de varios argumentos. Por un lado, la escasa o nula participación ciudadana en las audiencias o consultas y el poco esfuerzo realizado a nivel Institucional para lograr lo contrario; cabe destacar que las contadas veces que se operó con algún grado –aunque escaso en número- de participación, las pocas opiniones vertidas por algunos representantes del público adolecían de argumentos más fundados en convicciones personales que en un conocimiento amplio sobre la temática ambiental en general, lo cual pone en evidencia que la educación ambiental –la capacitación es un paso previo e ineludible de la participación- no es algo que forme parte de la agenda política actual, toda vez que es un requisito en este tipo de cuestiones que pueden ocasionar efectos adversos sobre la calidad de vida de la población.

Por otra parte, derivado de lo anterior, los argumentos que a veces se exponen y que resultan débiles o poco sólidos, son funcionales a los objetivos políticos y económicos –tanto del sector público como del privado- ya que no ameritan que se realice ningún tipo de revisión sobre los informes de EIA. Y, por último, el lugar elegido por las autoridades para la realización de las audiencias o consultas, que está ubicado en el centro productivo del SO Chaqueño; un sitio que no invita al traslado desde los centros de mayor importancia a nivel poblacional, por encontrarse estos a distancias considerables del antes mencionado, que son los que habitualmente concentran a la gente más comprometida, más inquieta y con mayor conocimiento en aspectos relacionados con la temática ambiental.

Entonces, el no debate, la no participación, la sola exposición de atributos técnicos por parte de los profesionales interesados –que se presentan como irrefutables- que han actuado en la elaboración del EsIA y la no revisión de estos como producto de la inexistencia de objeciones a raíz de la también inexistencia de objetores, más la existencia de indicios políticos que no favorecen darle sustento al proceso participativo, son todos aspectos que confluyen para restarle seriedad y validez a esta importante herramienta.

 

IV.2. Las medidas de mitigación, prevención y compensación: el Plan de Gestión Ambiental

Toda presentación de un EsIA incluye un ítem en el que detallan las diferentes medidas, estrategias o acciones –de tipo preventivas, mitigadoras o correctoras y compensadoras- que, supuestamente, deberían ser llevadas a cabo por todos los destinatarios beneficiarios de la autorización una vez finalizada la etapa de ejecución del proyecto y, al mismo tiempo, monitoreadas por profesionales dependientes de la ALA. Es importante resaltar que, tanto medidas como monitoreo, constituyen parte de lo que se denomina PGA. Concretamente, como bien lo expresa Aizpurúa Giráldez (2010, p. 23-24), “Las medidas preventivas, correctoras y compensatorias tienen por objeto eliminar, reducir o compensar los efectos ambientales negativos que podrían derivarse del desarrollo de una actividad”. Esto significa que el promotor del proyecto, en base al análisis y valoración de los impactos negativos derivados de su ejecución, debe proponer una serie de tareas a efectuar para el resguardo de las condiciones del medio ambiente. De este modo, las medidas preventivas pueden aplicarse en toda la fase de vida del proyecto para evitar alteraciones significativas de hábitats, de suelos o de la biodiversidad, las correctoras o mitigadoras para reducir al mínimo los impactos negativos que indefectiblemente se producirán y las compensatorias, precisamente, para contrarrestar aquellos impactos que no se pueden prevenir y que emergen como obligados para la consecución de un proyecto.

Por otro lado, en cuanto a los bosques, está acabadamente probada la magnitud de su importancia en términos ambientales: en la protección del suelo y de los recursos de agua, en la regulación del clima, en la conservación de hábitats naturales y de la diversidad biológica y como proveedores de bienes y servicios ambientales. Por lo tanto, el PGA se constituye, a priori, en un documento de suma utilidad para ofrecer un adecuado y necesario resguardo para la protección del medio ambiente.

Sin embargo, pese a lo aludido, si se recurriera a una escala para medir la eficacia de las medidas planteadas en los PGA, se podría asegurar que la calificación alcanzaría el valor más bajo. En efecto, son varias las explicaciones que se pueden brindar que respaldan esa aseveración. Por un lado, están las que surgen de la experiencia personal producto del análisis de más de 200 presentaciones de EsIA y, por otro, los testimonios que se obtuvieron en más de 100 visitas realizadas a productores beneficiarios. En el primer caso, se destaca el carácter generalista de las medidas, es decir, no se detecta que exista un análisis que contemple qué es lo más conveniente para cada caso en particular ya que, aunque la generalidad del bosque chaqueño forma parte de una misma ecorregión, eso no significa que las respuestas e efectivizar frente a una perturbación, sean para todos los casos equivalentes. Además, como dato adicional, cada promotor de un proyecto adopta un listado de los distintos tipos de medidas y las mismas se repiten en todas y cada una de sus presentaciones [este es un dato que se puede constatar muy fácilmente], lo cual no hace más que evidenciar la índole formal que reviste la inclusión de un PGA dentro de un EsIA. En el segundo caso, tal vez esto sea lo más significativo, todos los productores beneficiarios entrevistados, sin excepción, manifestaron desconocer la existencia de un PGA como parte del EsIA que debieron acompañar junto al proyecto aprobado y, mucho menos, que el mismo tuviera que ser cumplido, obligadamente. Este aspecto cobra notoriedad porque el EsIA requiere ser firmado en todas sus hojas por el solicitante, de manera que si no conoce su existencia es porque en ningún momento ha sido informado, ni previa ni posteriormente, de su contenido. Esta forma común de proceder, obviamente, no favorece una inclinación a la consideración de cuestiones ambientales por parte del productor, una particularidad sobre la que hay que trabajar mucho para modificar una conducta extractiva característica con poco apego a todo lo vinculado con el medio ambiente -no criticable, por cierto-, ya que si no existe capacitación y educación ambiental por parte de quien tiene la obligación de impartirla, no se puede exigir conciencia ambiental por parte de a quienes debería ir dirigida.

De más está decir que las acciones y actividades de control y monitoreo ambiental que debería llevar a cabo la ALA, que se desprende habría que efectuar para comprobar que las medidas preventivas, correctoras y compensatorias cumplan con su cometido, así como para detectar otros impactos no previstos en las distintas fases del EsIA, en la práctica, tampoco se realizan.

 

IV.3. El diagnóstico ambiental y la valoración de los impactos

Finalmente, llegamos al último agregado de la tríada objeto de observación crítica que fuera detallada al principio de este artículo, el diagnóstico ambiental y su valoración, el cual preferimos dejar para el final en un contrasentido con la secuencia en la que van apareciendo cada uno de los aspectos analizados ya que, dijimos –por lo menos a muestro juicio-, es el primero y más importante componente de un EsIA; en otras palabras, sin un adecuado punto de partida, no puede esperarse un resultado final favorable. Ahora bien, ¿por qué se cuestiona este componente de la EIA? Porque, en lo que respecta a los impactos que ocasiona una intrusión en el monte nativo, en la mayoría de los casos probablemente no exista una real dimensión de lo que eso lleva consigo a nivel ambiental o, peor aún si por parte de quienes sí la tengan, aquella fuera subestimada o desestimada intencionalmente.

En efecto, el proceso de intervención en un bosque nativo engloba la consideración de aspectos biofísicos y también antropogénicos. Dentro de los primeros, podemos mencionar a la degradación de ecosistemas, a la pérdida de especies o al cambio en la resiliencia, por citar algunos y, entre los segundos, encontramos los que están en relación con la vulnerabilidad social, con la reversibilidad de impactos y con las consecuencias económicas, entre otros tantos (Perevochtchikova, 2012, “EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL”, párrafo 2). Así, ninguno de ellos puede -ni debe- ser analizado por separado ya que todos se encuentran interrelacionados, esto quiere decir que los impactos que se producen sobre algunos repercuten sobre otros, pero, además, trascienden el ámbito local; todo lo cual es un desprendimiento que responde al esquema conceptual de desarrollo sustentable[8].

Kapp (1976), hace referencia a que “la organización de principios de sistemas económicos guiados por valores de intercambio, es incompatible con los requerimientos de los sistemas ecológicos y la satisfacción de las necesidades humanas básicas”. A lo que agrega que los “criterios tradicionales de eficiencia técnica, de cálculos de costo-beneficio y de racionalidad económica, son los puntos cruciales en discusión”.

Este pensamiento teórico, que fue publicado en los albores de la preocupación por el cambio climático y el calentamiento global derivados de las actividades antrópicas, tiene una cruda vigencia actual y bien se la puede relacionar –incluso hoy contamos con más conocimientos y también los padecimientos son mayores-, con el tema que nos ocupa en este artículo. Es que la EIA, en nuestra opinión, tal como venimos corroborando con datos de la realidad, es una pieza funcional a objetivos económicos -tanto estatales como privados-, cuya elaboración es meramente formal y que adolece de la ausencia de una investigación profunda, de una requerida labor interdisciplinaria y de una obligada consulta a expertos, todas condiciones necesarios e imprescindibles para arribar a la realización de un buen diagnóstico inicial que a su vez comporte una correcta toma de decisiones.

Entonces, lo que se observa en la práctica es una enumeración de datos que se repiten en todas las presentaciones de EsIA, los cuales, se vuelve a insistir, aunque estén referidos a una misma ecorregión, admiten y presentan variabilidad y, por lo tanto, de la misma manera serán diferentes las medidas correctoras, mitigadoras o compensadoras que se deberán proporcionar.

 

 

Así, una vez establecido el diagnóstico y elaborado el proyecto que se pretende llevar a cabo sobre el bosque nativo, el paso siguiente es la valoración de los impactos[9] que ese disturbio va a ocasionar. De ahí que, si nos atenemos a lo que debería hacerse, lo correcto sería presentar por lo menos dos alternativas de proyecto para comparar sin alejarse de los objetivos y sin que existan modificaciones sustanciales entre ambos, lo que, en definitiva, es lo que le otorga sentido a un EsIA. Esto, en los hechos, no se cumple.

Así pues, existen tres modos mediante los cuales se pueden valorar los impactos ambientales: el de simple enjuiciamiento, la valoración cualitativa y la valoración cuantitativa. Ciertamente, no es objeto de este artículo explicar cada uno de ellos, pero sí decir que un EsIA debería contener los tres tipos; sin embargo, en lo que respecta a los planes que significan intervención del bosque nativo, solo se presenta algún método de valoración cualitativa[10] de los impactos ambientales. Vale decir que el resultado, si bien numérico, es fruto de una apreciación subjetiva y, por lo tanto, también arbitraria y cambiante.

Por este motivo, siempre es conveniente incluir una valoración cuantitativa, para lo cual se requiere recurrir a indicadores o índices[11] ambientales que son los que nos permiten calcular el valor de un impacto. En este aspecto, es preciso señalar, que cuantificar la alteración de un factor ambiental no es una tarea sencilla, no obstante, dado lo que representan los bosques nativos en términos de su función -o mejor dicho sus funciones- a nivel de biósfera[12], creemos que debería ser un requisito de inclusión obligada en los EsIA de los Planes de Manejo “Sostenible”, en todas sus variantes, que ofrece la Dirección de Bosques de la Provincia de Chaco.

 

Conclusiones

Comparar la situación de un sistema ambiental antes de que se provoque una alteración, con el estado luego de producida la misma, es una condición insoslayable para la ejecución de cualquier proyecto que implique intromisión sobre ese sistema ambiental. Como dijimos, la EIA es el dispositivo que nos permite gestionar el ambiente para aceptar aquellos proyectos que supongan un menor daño ambiental y rechazar los que podrían causar mayor deterioro. Llegado a este punto, cualquier lector podría pensar que lo antedicho se contradice con la hipótesis planteada al principio en cuanto al cuestionamiento de la EIA, en general y de los EsIA, en particular. Sin embargo, de ningún modo es así ya que, cabe destacar y se lo ha mencionado en algún momento a través del desarrollo de la exposición, lo que se cuestiona no es la validez de la herramienta en sí misma, que es de suma utilidad y muy valiosa, sino el uso que se hace de la misma para una situación específica, cual es el de su aplicación como complemento para algunos proyectos de intervención del bosque nativo que se realizan en la provincia del Chaco y que para la ALA es un requisito de cumplimiento obligatorio.

Todas las apreciaciones vertidas son producto de cuestionamientos surgidos a lo largo de varios años de participación directa como técnico de la Dirección de Bosques, a lo largo de los cuales, luego de múltiples charlas realizadas con diversos actores que intervienen y forman parte del sector forestal, siempre se coincidió en las limitaciones de la EIA como un elemento ordenador del manejo sustentable del bosque. Entonces, habiendo dicho lo anterior, se puede entender mejor el por qué se ha puesto en duda su validez. O sea, de lo que estamos hablando es del mal uso, de la banalización de un mecanismo que debería servir de guía verdadera de una actividad cuya sostenibilidad se reclama impostergable debido al incuestionable valor ambiental que poseen los bosques.

Para que se pueda apreciar con mayor claridad por qué insistimos tanto con la sostenibilidad como base conceptual para el manejo de los bosques, es importante destacar lo siguiente. En septiembre de 2015, nuestro país adoptó la Resolución 70/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible», en favor de las personas, el planeta y la prosperidad, la paz universal y las alianzas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible[13] (ODS). Esta adhesión significó para la Argentina no sólo el compromiso de la implementación de la Agenda, sino también del seguimiento y la rendición de cuentas. La mencionada Agenda consta de 17 ODS y hay dos que particularmente nos interesa destacar porque están estrechamente vinculados con nuestro análisis; estos son el 15, cuyo título expresa: “Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático” y con mayor énfasis el 15, que propone: “Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad”. Creemos que, a partir de las apreciaciones que hemos obtenido como resultado de nuestro análisis, la EIA, volvemos a insistir solo para el caso específico que estamos analizando, que es el manejo sustentable del monte nativo chaqueño, no estaría cumpliendo con la finalidad para la cual fue creada.

 

 

A modo de cierre, en el presente artículo hemos señalado numerosos aspectos vinculados con la EIA que, a nuestro entender y por la forma en la que se está empleando esta herramienta, aplican más para resolver un tema de índole administrativo y económico, público y privado, que ambiental. Sabemos también, que se podrían haber mencionado otros tantos más que otorgarían todavía un mayor sustento a nuestra hipótesis. Sin embargo, no quisimos incluirlos por tres motivos, el primero, porque se haría muy extensa la exposición, el segundo, porque se tocarían temas de alta sensibilidad y el tercero, porque nuestro objetivo principal es instalar el debate y la discusión acerca de la viabilidad de la EIA en las condiciones planteadas.

Somos conscientes de la dificultad que supone llevar a cabo ese debate y de las resistencias a las que se vería expuesto. No obstante, aunque no podemos ignorar las críticas que seguramente surgirán por parte de aquellas personas vinculadas con la temática desplegada, tenemos absoluto convencimiento que la cuestión ambiental, en general y la de los bosques nativos, en particular, califica para merecer toda nuestra atención y que ese debate y discusión sean realizados. Y si este artículo pudiera servir como punto de partida, nuestro propósito habría de estar ampliamente satisfecho.

 

Referencias

 

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[1] El concepto de ecorregión hace referencia a un área extensa de tierra o agua que contiene un conjunto geográficamente distintivo de comunidades naturales que comparten la mayoría de sus especies y dinámicas ecológicas, además poseen condiciones medioambientales similares e interactúan ecológicamente de manera determinante para su subsistencia a largo plazo. Las ecorregiones son, por tanto, lugares con un esquema de biodiversidad únicos.

[2] Como herramienta de gestión, la evaluación del impacto ambiental implica un proceso que contiene varios documentos. Los documentos de la EIA son los siguientes: 1- La Memoria-Resumen; 2- Las especificaciones para el Estudio de Impacto Ambiental; 3- El Estudio de Impacto Ambiental; 4- La información pública y las alegaciones; 5- La Declaración de Impacto Ambiental

[3] La Agenda 21 o Programa 21, como se denominó realmente en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, se trata de un Programa de las Naciones Unidas (ONU) para promover el desarrollo sostenible. En él se detallan las acciones a llevar cabo a nivel mundial, nacional y local, por los gobiernos de los estados miembros de la ONU y por las partes interesadas en las que se generan impactos humanos sobre el medio ambiente.

[4] Art. N° 5. Ley Nacional N° 26.331. Presupuestos Mínimos de Protección Ambiente de los Bosques Nativos. (2007). Honorable Congreso de la Nación Argentina

[5] Para ahondar en el tema se puede consultar el sitio http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Havana/pdf/Cap3.pdf

[6] Art. Nº 41. Constitución de la Nación Argentina. (Reforma 1994). Congreso General Constituyente

[7] ARTICULO 19. — Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.

ARTICULO 20. — Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente.

La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.

ARTICULO 21. — La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.

[8] El concepto desarrollo sustentable es el resultado de una acción concertada de las naciones para impulsar un modelo de desarrollo económico mundial compatible con la conservación del medio ambiente y con la equidad social. “Desarrollo sustentable es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. (CMMAD, 1987:24)

[9] En este punto cabe destacar la diferencia entre efecto e impacto ambiental, que no tiene que ver ni con en el tipo de actividad que se produce ni con el tipo de cambio sobre el ambiente, sino en que se haya realizado la valoración que ese cambio produce en el ambiente. De ahí que, para que el efecto ambiental pueda ser considerado un impacto ambiental hace falta valorarlo y así decir si ese cambio se considera positivo o negativo y en qué medida.

[10] El nivel requerido por una EIA simplificada.

[11] El indicador es un factor ambiental que transmite información sobre el estado del ecosistema. Es una estimación directa de la magnitud del impacto ambiental (por ejemplo, la concentración de plomo en agua). El índice, en cambio, se obtiene a partir de estimaciones indirectas del valor del factor ambiental afectado (por ejemplo, la calidad del aire).

[12] La biosfera, la parte de la Tierra en la que existe vida, es sólo una delgada película de la superficie de este pequeño planeta. Se extiende aproximadamente entre 8 y 10 km por encima del nivel del mar y unos pocos metros por debajo del nivel del suelo, hasta donde pueden penetrar las raíces y encontrarse los microorganismos. Incluye las aguas superficiales y las profundidades de los océanos. Es muy irregular y su profundidad y densidad son variables (Curtis, H y Barnes N., 2000).

[13] Para ampliar información, consultar el documento “La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en el nuevo contexto mundial y regional. Escenarios y proyecciones en la presente crisis.”